I OSK 624/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 12 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 697/11 w sprawie ze skargi L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 13 grudnia 2011r., II SA/Bk 697/11 oddalił skargę L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm., zwaną dalej "u.p.s."), celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Według art. 3 u.p.s., pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny odpowiadać okolicznościom uzasadniającym udzielenie pomocy. Decyzje z reguły mają charakter uznaniowy i są wydawane po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 u.p.s.). Zasiłek celowy – jak wynika z art. 39 u.p.s. – może zostać przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Podkreślono, że art. 4 u.p.s. nakłada na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Natomiast brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej lub odmowa zawarcia kontraktu socjalnego może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia - wyrok WSA w Poznaniu IV SA/Po 329/10, LEX nr 686746. W niniejszej sprawie podstawę odmowy wnioskowanej pomocy stanowił art. 11 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Sąd stwierdził, że organy w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny i rozważyły przesłanki przyznania zasiłku celowego, czego dowodzi zarówno sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego, jak i uzasadnienie wydanych decyzji. Organy po wnikliwej analizie dokumentów stwierdziły, że skarżący jest osobą schorowaną i bezrobotną oraz, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie posiada żadnego dochodu, a zatem spełnia kryteria uprawniające go do zasiłku celowego. Wbrew zarzutom strony skarżącej, dla uznania osoby za samotnie gospodarującą bez znaczenia jest fakt posiadania, bądź też nie posiadania dochodów. Z art. 6 pkt 10 u.p.s. wynika bowiem, że osoba samotnie gospodarująca to osoba, która prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Organy zaznaczyły jednak, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich warunków przyznania takiej pomocy, na podstawie art. 11 ust. 2 u.p.s. można odmówić jej przyznania w przypadku braku współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Strona skarżąca była kilkakrotnie informowana o propozycji zawarcia kontraktu socjalnego, którego głównym celem jest uzyskanie przez skarżącego orzeczenia o niepełnosprawności. Miało to miejsce m.in. podczas wywiadu środowiskowego w dniu 27.04.2011 r. (k. 65 akt administracyjnych), w piśmie z 29.04.2011 r. (k. 10 akt administracyjnych) oraz podczas wywiadu środowiskowego w dniu 10.05.2011 r. (k. 24 akt administracyjnych). Skarżący nie podjął współpracy, mimo że był informowany o konsekwencjach nie podpisania kontraktu. Jedynie w pismach z 4 i 24 maja 2011 r. negatywnie ustosunkował się do propozycji organu, twierdząc że wizyty u lekarzy i orzeczenie o niepełnosprawności w żaden sposób nie wpłyną na poprawę jego sytuacji. Co więcej skarżący podniósł, że wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności złoży wówczas, gdy sam uzna, że posiada odpowiednie zaświadczenia lekarskie. W ostatnim piśmie dodał ponadto, że wniosek o orzeczenie niepełnosprawności złoży w 2012 r. oraz, że w jego ocenie nie musi podpisywać kontraktu socjalnego. W świetle powyższych ustaleń nie budzi wątpliwości odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego. Ustawa o pomocy społecznej reguluje nie tylko prawa, ale też obowiązki osób korzystających z pomocy społecznej. Niepodpisanie z przez skarżącego kontraktu socjalnego, którego celem jest złożenie wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności, skutkowało zatem odmową przyznania zasiłku celowego. Poza tym, jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, propozycje przedstawione w kontrakcie socjalnym miały na celu przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej, w jakiej znalazła się strona. Nie miały zatem na celu wyleczenia skarżącego, a jedynie poprawę jego sytuacji bytowej. Skarżący nie kwestionuje potrzeby podjęcia starań o uzyskanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, jednak sam chce wyznaczyć termin jego złożenia, pozostając w błędzie, że jest to uzależnione od decyzji lekarza rodzinnego. Z art. 6b ust. 1 ustawy z 27.08.1997 r. o rehabilitacji zdrowotnej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127 poz. 721) wynika bowiem, że wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, w przypadku osób dorosłych, może złożyć osoba zainteresowana albo, za jej zgodą, ośrodek pomocy społecznej. Skarżący od wielu lat korzystał z zasiłków pomocy społecznej, często przyjmując postawę roszczeniową. Odmawiał podjęcia prac lub udziału w szkoleniach tłumacząc to złym stanem zdrowia. Odmawiał też pomocy w formie korzystania z posiłków. Taka sytuacja potwierdza słuszność postępowania organów, bowiem uzyskanie orzeczenia o niepełnosprawności skarżącego dawałoby pewność co do potrzeby i zakresu świadczenia skarżącemu pomocy w różnych formach m.in. przyznania zasiłku stałego. Podkreślono, że celem pomocy społecznej nie jest całkowite utrzymanie podopiecznego, lecz wspieranie go w trudnej sytuacji życiowej i zdrowotnej przy jego aktywnym współudziale. Takich warunków skarżący nie chce respektować. W skardze kasacyjnej L. Z. reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył wyrok Sądu I instancji w punkcie I, zarzucając mu naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a w szczególności: * Art. 7 pkt 5 i 6, w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 2 u.p.s. poprzez błędne przyjęcie, że przyznanie zasiłku okresowego stronie będącej osobą dotkniętą długotrwałą lub ciężką chorobą, jest uzależnione od posiadania przez tę osobę orzeczenia stwierdzającego stopień niepełnosprawności, a przez to uznanie, że odmowa podpisania przez stronę kontraktu socjalnego, którego celem było podjęcie działań zmierzających do złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności, była uzasadnioną podstawą do odmowy przyznania zasiłku okresowego; * art. 38 ust. 1 pkt 1 u.p.s. poprzez uznanie, że zaskarżone decyzje odpowiadają prawu w sytuacji, gdy okoliczności sprawy i zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie dawały podstawę do przyznania zasiłku okresowego ze względu na jedną z możliwych przesłanek, jaką jest długotrwała lub ciężka choroby strony w rozumieniu ww. przepisu bez konieczności dokonywania dodatkowych ustaleń; * w zw. z art. 11 ust. 2 u.p.s. poprzez błędne przyjęcie, że odmowa przyznania zasiłku okresowego wobec odmowy podpisania kontraktu socjalnego, którego wyłącznym celem miało być złożenie wniosku o orzeczenie stopnia niepełnosprawności, była uzasadniona w sytuacji, gdy podpisanie owego kontraktu i jego wykonanie przez skarżącego w żaden sposób nie spowodowałoby poprawy jego sytuacji życiowej, ani tym bardziej poprawy sytuacji zdrowotnej, a co za tym idzie - nie wniosłoby nic istotnego do sprawy, albowiem skarżący domagał się jego przyznania nie z przyczyny niepełnosprawności, a długotrwałej lub ciężkiej choroby, która pozostawała poza sporem. 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania a w szczególności: - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 61 § 1 i § 3 kpa, art. 7 kpa i 9 kpa, polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał, że decyzje wydane w oparciu o art. 11 ust. 2 u.p.s., odmawiające przyznania zasiłku okresowego ze względu na niepodpisanie przez stronę kontraktu socjalnego, są prawidłowe, a brak podpisania owego kontraktu miał wpływ na podjęcie przez organy administracji właściwej decyzji merytorycznej, w sytuacji gdy stan faktyczny ustalony w toku wszystkich instancji postępowania w zakresie istnienia po stronie skarżącego długotrwałej lub ciężkiej choroby był bezsporny, zaś zaistnienie chociażby jednej z przesłanek określonych w art. 38 ust. 1 ustawy było wystarczającą podstawą do przyznania zasiłku, bez konieczności pozyskania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, w zaskarżonej części celem ponownego rozpoznania sprawy i zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że odmowa przyznania zasiłku ze względu na treść art. 11 ust. 2 u.p.s. z powodu odmowy podpisania kontraktu socjalnego była nieuzasadniona. Realizacja proponowanego kontraktu w żaden sposób nie mogła przyczynić się do poprawy sytuacji życiowej skarżącego, ani tym bardziej nie była niezbędna do przyznania tego zasiłku, ze względu na fakt, że podstawą wniosku w tym zakresie była długotrwała lub ciężka choroba skarżącego, a nie jego niepełnosprawność. Do podstaw przyznawania pomocy społecznej zalicza się różnorodne stany faktyczne. Jest ona udzielana m.in. ze względu na: a) stan zdrowia: z powodu niepełnosprawności., długotrwałej lub ciężkiej choroby; b) potrzebę ochrony dziecka i rodziny: z powodu sieroctwa, przemocy w rodzinie, konieczności ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego (zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych); c) trudności w przystosowaniu i integracji: z powodu opuszczenia całodobowej placówki opiekuńczo-wychowawczej lub zakładu karnego, uzyskania statusu uchodźcy (ochrony uzupełniającej); d) uzależnienia: z powodu alkoholizmu i narkomanii; e) sytuacji nagłych i nieprzewidywalnych - z powodu zdarzenia losowego, sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zły stan zdrowia jest jedną z najczęstszych przyczyn udzielania świadczeń z zabezpieczenia społecznego, niemniej pomoc społeczna z reguły wyprzedzana jest przez świadczenia ubezpieczeniowe. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący jest osobą schorowaną w rozumieniu przepisów u.p.s. długotrwale lub ciężko chorą. Sytuacja ta stanowi samodzielną i wystarczającą przesłankę do przyznania zasiłku okresowego, bez konieczności potwierdzania takiego stanu orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, które jest wymagane w przypadku ubiegania się o przyznanie zasiłku z tej właśnie przyczyny. Nie ulega wątpliwości – co zaakcentował Sąd I instancji – że wyłącznym celem zaproponowania kontraktu socjalnego skarżącemu było spowodowanie jego działania polegającego na złożeniu wniosku o orzeczenie stopnia niepełnosprawności. Skoro zatem do przyznania zasiłku okresowego z przyczyn długotrwałej lub ciężkiej choroby nie jest wymagane orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, to za niewłaściwą należy uznać ocenę odmowy podpisania kontraktu socjalnego przez skarżącego, dokonaną przez organy administracji – jak i Sąd. Jego podpisanie nie zmieniłoby ustaleń faktycznych w zakresie przesłanki długotrwałej lub ciężkiej choroby, a z pewnością nie doprowadziłoby do poprawy sytuacji życiowej skarżącego. Odmowa przyznania zasiłku okresowego była całkowicie bezzasadna, albowiem realizacja kontraktu i złożenie wniosku o orzeczenie niepełnosprawności przez skarżącego nie mogło mieć wpływu na ocenę zasadności złożonego wniosku o przyznania zasiłku w sytuacji, gdy jego podstawą była długotrwała lub ciężka choroba strony. Stanowisko skarżącego znajduje oparcie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 15 stycznia 2009 r., II SA/Bk 714/08, LEX nr 47S233, który stwierdził, że nawet gdy brak współdziałania jest ewidentny, to za przyznaniem pomocy społecznej mogą przemawiać jej cele. Brak możliwości przyznania pomocy musi być wykazany, nie może być to gołosłowny argument, mający uzasadniać niechęć udzielenia pomocy z uwagi na trudności występujące w relacjach z osobą jej potrzebującą. Dlatego z dużą ostrożnością należy oceniać brak efektywnej współpracy z niektórymi świadczeniobiorcami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, podstawy kasacyjne odnoszące się do prawa materialnego nie wskazują czy wskazane przepisy zostały naruszone przez błędną ich wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie. Po drugie, zostały one sformułowane w związku z art. 38 ust. 1 pkt 1 u.p.s., który to przepis stanowi podstawę prawną do wydania decyzji w przedmiocie zasiłku okresowego (również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej cały czas jest mowa o zasiłku okresowym). Tymczasem przepis ten nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ponieważ zaskarżonym wyrokiem oddalono skargę na decyzję w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego, wydaną na podstawie art. 39 u.p.s. Wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej co prawda w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie, ale czynią podniesione w niej zarzuty w zakresie naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego bezzasadnymi, ponieważ skarżący kasacyjnie – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 183 § 1 p.p.s.a. – nie zakreślił granic zaskarżenia, czym uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie skargi kasacyjnej w tym zakresie. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Wobec tego nie jest zobowiązany ani uprawniony do poprawiania jakichkolwiek błędów skargi kasacyjnej, sporządzonej przecież przez wykwalifikowanego prawnika, a takim jest adwokat czy radca prawny. Przytoczenie zatem jako podstawy skargi kasacyjnej przepisu, który nie miał w sprawie zastosowania, zarzut taki dyskwalifikuje - wyr. NSA z 26 października 2004 r., OSK 773/04, LEX nr 164460. Za niemający usprawiedliwionych podstaw należało także uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i § 3 kpa, art. 7 kpa i 9 kpa, polegającego na tym, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, ponieważ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nigdzie nie wyjaśniono, na czym miałoby polegać naruszenie wskazanych przepisów. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Należy wszak pamiętać, że zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie powstawaniu wyżej wymienionych sytuacji przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia się osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 1 i art. 2 u.p.s.). Z przepisów tych jednoznacznie zatem wynika, że celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie na koszt podatnika takich osób i ich rodzin, które nie chcą podjąć trudu wyjścia z ciężkiej sytuacji życiowej. Dlatego też osoby, które wnoszą o przyznanie im pieniędzy publicznych – w postaci np. zasiłku celowego lub okresowego – na zaspokojenie własnych potrzeb mają obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji własnej lub rodziny (art. 4 u.p.s.) pod rygorem odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 u.p.s.). Zważywszy zatem, że celem pomocy społecznej nie jest całkowite utrzymanie podopiecznego, lecz wspieranie go w trudnej sytuacji życiowej i zdrowotnej przy jego aktywnym współudziale, uznać należy, że odmowa podpisania przez skarżącego kontraktu socjalnego, którego celem było złożenie wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności oznaczała brak respektowania przez niego tych warunków, a co za tym idzie, uzasadniała wydanie decyzji odmownej w przedmiocie zasiłku okresowego. Brak współpracy ze strony skarżącego uniemożliwił bowiem uzyskanie orzeczenia o jego niepełnosprawności, a tym samym uniemożliwił organom ustalenie jego rzeczywistych potrzeb życiowych i rodzaju niezbędnych świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.