I OSK 1543/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia WSA del. Przemysław Szustakiewicz Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1703/11 w sprawie ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] 2) zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz Miasta P. kwotę 220 (słownie: dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1703/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta Poznań na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Minister Przemysłu Lekkiego orzeczeniem z [...] sierpnia 1949 r., wydanym w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, na podstawie przepisów ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. R.P. Nr 3 poz. 17) oraz § 71 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. R.P. Nr 16 poz. 62) – orzekł o przejęciu na własność Państwa m. in. Przedsiębiorstwa pn. [...] Spółka z o.o. w Poznaniu. Z kolei orzeczeniem z [...] listopada 1975 r. Minister Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego zatwierdził protokół zdawczo-odbiorczy przedsiębiorstwa: [...] Sp. z o.o. w Poznaniu z 11 lutego 1950 r. (tj. integralnej części pierwotnego orzeczenia o przejęciu omawianego przedsiębiorstwa na własność Państwa). W skład znacjonalizowanego przedsiębiorstwa wchodziła m. in. nieruchomość oznaczona jako działka 25/3 o pow. 915 m2. Wojewoda Wielkopolski decyzją z 3 kwietnia 2000 r. działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.; dalej: "ustawa komunalizacyjna") stwierdził nabycie przez Miasto Poznań z mocy prawa, nieodpłatnie, własności ww. nieruchomości nr 25/3. Decyzją z [...] czerwca 2007 r., Minister Gospodarki stwierdził nieważność orzeczeń z [...] sierpnia 1949 r. i z [...] listopada 1975 r. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Gospodarki z [...] września 2007 r. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2307/07 oddalił skargę Miasta Poznania na ww. decyzję Ministra Gospodarki z 17 września 2007 r. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1139/08 oddalił skargę kasacyjną Miasta Poznania od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Poznaniu, wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z [...] kwietnia 2000 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] stycznia 2011 r., stwierdził nieważność decyzji Wojewody Wielkopolskiego z [...] kwietnia 2000 r., podnosząc, że działka nr 25/3 (AM-1) nie stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własności Skarbu Państwa, a zatem nie podlegała działaniu ustawy komunalizacyjnej. Organ wskazał, że podstawą takiego rozstrzygnięcia są skutki prawne jakie wywołała w sprawie prawomocna decyzja Ministra Gospodarki z [...] czerwca 2007 r. stwierdzająca nieważność orzeczeń, na podstawie których Państwo przejęło na własność [...] Sp. z o. o. w Poznaniu. Skoro ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie nacjonalizacji tegoż przedsiębiorstwa zostało wyeliminowane w tym trybie, to prawo własności nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr 25/3 (AM-1) nie przeszło na rzecz Skarbu Państwa, ale zachował je pierwotny właściciel. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z 28 stycznia 2011 r. wystąpiło Miasto Poznań. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] czerwca 2011 r. nr 420 utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podtrzymał podniesioną w niej argumentację, iż na skutek ostatecznej decyzji Ministra Gospodarki stwierdzającej nieważność orzeczeń o nacjonalizacji [...] Sp. z o. o. w Poznaniu, nastąpiło przywrócenie do stanu poprzedniego obowiązującego przed ich wydaniem. Powyższe, zdaniem Ministra, oznacza, że decyzją Wojewody potwierdzone zostało skomunalizowanie mienia niebędącego mieniem ogólnonarodowym, co stanowił rażące naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Skargę na powyższą decyzję złożyło Miasto Poznań wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. O oddalenie skargi wniósł również pełnomocnik uczestnika postępowania - [...] sp. z o. o. w Poznaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest uzasadniona. Sąd wskazał, że prawomocną decyzją Ministra Gospodarki z [...]czerwca 2007 r. stwierdzono nieważność decyzji nacjonalizacyjnej z 5 sierpnia 1949 r. oraz orzeczenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] listopada 1975 r. Powyższe oznacza zatem, że orzeczenia te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, z mocą wsteczną (ex tunc), a zatem ukształtowany nimi stan prawny uznaje się za nieistniejący. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że w stosunku do nieruchomości wchodzącej w skład mienia przedsiębiorstwa Fabryka Papieru "Malta", należącego do firmy [...] sp. z o. o. w Poznaniu, nastąpiło przywrócenie stanu prawnego istniejącego przed ich wydaniem, tak jakby nacjonalizacja nigdy nie miała miejsca (restitutio in integrum), a więc stanu w którym własność tej nieruchomości nadal przysługuje dawnemu właścicielowi. Powyższe oznacza, że w dacie wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. skomunalizowana nieruchomość była mieniem prywatnym, a co za tym idzie nie mogła podlegać komunalizacji. Przedstawiony powyżej pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z ich treści jednoznacznie wynika, że komunalizacja – niezależnie od przyjętej podstawy (w tym wypadku był to art. 5 ust. 1) – zawsze może dotyczyć tylko takiego mienia, które w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z [...] maja 1990 r., czyli w dniu [...] maja 1990 r., stanowiło składnik mienia ogólnonarodowego (państwowego), co nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie. W takiej sytuacji, w przedmiotowej sprawie zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z [...] kwietnia 2000 r., wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, gdyż decyzja ta rażąco naruszała prawo, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., komunalizując mienie nie stanowiące własności państwowej. Sąd podkreślił także, iż zdarzenia zaistniałe na skomunalizowanym mieniu po dacie wejścia w życie ustawy z [...] maja 1990 r. mogą stanowić przeszkodę w jego komunalizacji. Jak już to wyżej wskazano decyzja Ministra Gospodarki z [...] czerwca 2007 r. wywołała skutki ex tunc, a więc przywróciła stan prawny istniejący przed wydaniem decyzji nacjonalizacyjnej, a więc również przed dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Odnosząc się do naruszenia przez organ art. 156 § 2 Kpa Sąd stwierdził, że organ w swoim rozstrzygnięciu nie odniósł się do zagadnienia nieodwracalnych skutków prawnych, których wystąpienie w sprawie uniemożliwiłoby stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej przez co naruszył art. 107 § 3 Kpa. W ocenie Sądu uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Podkreślić przede wszystkim należy, że nieodwracalne skutki prawne dotyczą takich przypadków, gdy po wydaniu decyzji administracyjnej wystąpią zdarzenia prawne, których skutków organ administracji nie może znieść lub cofnąć w postępowaniu administracyjnym, które dotyczy weryfikacji tejże decyzji. W sprawach z zakresu obrotu nieruchomościami taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy nabywca prawa rzeczowego legitymujący się decyzją administracyjną potwierdzającą to nabycie przenosi swe prawo rzeczowe (odpłatnie lub nieodpłatnie) na rzecz osoby trzeciej w formie cywilnoprawnej umowy. Wówczas to organ administracji prowadzący postępowanie nadzorcze nie może w ramach swych kompetencji stwierdzić nieważności kwestionowanej decyzji administracyjnej bowiem nie może sam unieważnić umowy cywilnoprawnej zawartej po wydaniu decyzji komunalizacyjnej. Sąd wskazał, że skomunalizowana działka nie stanowiła przedmiotu jakiegokolwiek obrotu cywilnoprawnego i pozostaje we władaniu Miasta Poznania. Jej zagospodarowanie (istniejąca linia tramwajowa) nie stanowi przeszkody z art. 156 § 2 Kpa uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności decyzji. Nawet gdyby przyjąć, że przedmiotowa nieruchomość leży w ciągu drogi o statusie drogi publicznej, to uzyskania przez przedmiotową nieruchomość statusu drogi publicznej nie można zakwalifikować jako bezpośredniego następstwa wydania decyzji komunalizacyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Miasto Poznań. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 § 2 i art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z treścią art. 6 pkt. 1 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. 2010, Nr 102, poz. 651 ze zm.) i treścią art. 7 ust. 1 pkt. 2 i pkt. 4 Ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.), tj. nie uznanie w decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2011 r., iż decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2000 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne albowiem na w/w nieruchomości jest realizowany cel publiczny i realizowane są zadania własne gminy tj. znajduje się infrastruktura w postaci linii tramwajowej i urządzona droga czyli działki te winny zostać wyłączone z obrotu i powinny pozostać własnością gminy Miasto Poznań. W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro na nieruchomości znajduje się infrastruktura w postaci linii tramwajowej i urządzona droga a więc na nieruchomości są realizowane cele publiczne i zadania własne gminy, należy stanąć na stanowisku, iż decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2000r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Na nieruchomościach realizowane są cele publiczne i zadania własne gminy, nieruchomości te winny zostać wyłączone z obrotu prawnego i winny pozostać własnością gminy Miasto Poznań. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpatrując kwestię stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2000r. winien wziąć pod uwagę realizowany na nieruchomości cel publiczny i stwierdzić nieodwracalność skutków prawnych jakie wywołał decyzja komunalizacyjna Wojewody Wielkopolskiego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik uczestnika postępowania - [...] sp. z o. o. w Poznaniu wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. i w związku z tym podlegała uwzględnieniu. Podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić jedynie w przypadku gdy dotknięta jest ona wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. i nie występuje przesłanka negatywna uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności danej decyzji określona w § 2 tego przepisu. W każdym więc postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zobligowany jest rozważać czy istnieje wada nieważności, tj. występuje przesłanka pozytywna i czy nie występuje przesłanka negatywna stwierdzenia nieważności. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż organ skoncentrował swoje rozważania na przesłance nieważności określonej w pkt. 2 § 1 art. 156 k.p.a. i w żaden sposób nie odniósł się do kwestii ewentualnej nieodwracalności skutków prawnych. Sąd I instancji wprawdzie dostrzegł uchybienie organu, jednakże jego rozważania w tej kwestii są pobieżne i nie odnoszą się w sposób kompleksowy do zaistniałego w niniejszej sprawie problemu. Z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi drogę publiczną i ten fakt ma zasadnicze znaczenie w sprawie, bowiem nieruchomość ta jako rei extra commercium, wyłączona jest z obrotu prawnego, z ograniczeniem kręgu podmiotów, które mogą być ich właścicielami. Wskazać należy, że również przed dniem 1 stycznia 1999 r. w orzecznictwie i doktrynie dominował pogląd o wyłączeniu z powszechnego obrotu prawnego dróg publicznych, chociaż brak było wyraźnego przepisu ustawy w tym zakresie. Na marginesie dodać trzeba, że już rozwiązania prawne przyjęte w ustawie z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1921 r. Nr 6 poz. 32) ograniczały możliwość obrotu prawnego takimi drogami wprowadzając m. in. pojęcie kategorii dróg państwowych, powiatowych i gminnych. Kolejne akty prawne dotyczące dróg publicznych przyjmowały podobne rozwiązania . Obowiązująca obecnie ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w art. 2 a w sposób jednoznaczny stwierdza, iż drogi publiczne stanowią w zależności od kategorii własność Skarbu Państwa, bądź właściwego samorządu terytorialnego. Co oznacza, iż nie istnieje prawna możliwość by droga publiczna była własnością jakiegoś innego podmiotu. Powyższy przepis wprowadzony został na mocy art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 z póź. zm.) z dniem 1 stycznia 1999 r. i bezpośrednio koresponduje z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U Nr 133 poz. 872 z póź. zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Powołany przepis art. 2a ustawy o drogach publicznych określający własność nieruchomości na których znajdują się drogi publiczne nawiązuje do rozwiązania przyjętego w prawie rzymskim viam publicam eam dicimus, cuius etiam solum publicum est - drogą publiczną nazywa się tę, która jest położona na gruncie publicznym (J. Pieńkos, Praecepta Iuris, Warszawa-Poznań 2010). Jak to już wyżej wskazano publiczny charakter własności tych dróg oznacza wyłączenie ich z obrotu prawnego. Nie podlegają więc zwrotowi, nie mogą być zbyte, podlegać egzekucji, a więc przejść na własność innego podmiotu. W niniejszej sprawie stwierdzono nieważność decyzji nacjonalizacyjnej, która obejmowała m. In. rzeczoną nieruchomość, będącą obecnie drogą publiczną. Okoliczność, iż stwierdzenie nieważności danej decyzji wywołuje skutki ex tunc, nie oznacza, że nieruchomość ta może stać się własnością przedmiotowej Spółki. Sprzeciwia się temu powołany przepis art. 2a ustawy o drogach publicznych. Reasumując stwierdzić należy, że stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy obligował do rozważenia powyższych kwestii, a konkretnie wystąpienia przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. Wskazać przy tym należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest już pogląd, iż art. 156 k.p.a. wprawdzie jest przepisem procesowym, ale ma charakter materialnoprawny. W związku z tym istnieje możliwość zastosowania art. 188 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku jego naruszenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ, który uchylił się od jakiejkolwiek oceny ewentualnego istnienia przesłanki negatywnej stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, winien ponownie rozpoznając sprawę rozważyć wszystkie wskazane wyżej kwestie w kontekście m. in. art. 2 a ustawy o drogach publicznych. Sąd administracyjny nie jest bowiem władny rozstrzygać sprawy za organ administracji publicznej. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 203 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.