I OSK 1502/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia WSA del. Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Poznania od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1646/11 w sprawie ze skargi Miasta Poznania na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] 2) zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz Miasta Poznania kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1646/11, oddalił skargę Miasta Poznania na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Minister Przemysłu Lekkiego, orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1949 r., zdecydował o przejęciu na własność Państwa m. in. [...] Sp. z o.o. w Poznaniu. Minister Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego, orzeczeniem z dnia [...] listopada 1975 r., zatwierdził protokół zdawczo-odbiorczy [...] Sp. z o.o. w Poznaniu z dnia [...] lutego 1950 r. – integralnej części pierwotnego orzeczenia o przejęciu tego przedsiębiorstwa na własność Państwa. W skład znacjonalizowanego przedsiębiorstwa wchodziły m. in. działki nr A i nr B. Wojewoda Wielkopolski, decyzją z dnia 3 kwietnia 2000 r., stwierdził nabycie przez Miasto Poznań z mocy prawa i nieodpłatnie własności działek o nr A i nr B. Minister Gospodarki, decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., stwierdził nieważność orzeczeń z dnia [...] sierpnia 1949 r. i z dnia [...] listopada 1975 r. Minister Gospodarki, decyzją z dnia [...] września 2007 r., utrzymał swoją wcześniejszą decyzję w mocy. Następnie, WSA w Warszawie, wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2307/07, oddalił skargę Miasta Poznania na decyzję z dnia 17 września 2007 r., a NSA, wyrokiem z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1139/08, oddalił skargę kasacyjną Miasta Poznania od przedmiotowego wyroku. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o., decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 2000 r. Wskazano, że decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., stwierdzono nieważność orzeczeń, na podstawie których Państwo przejęło na własność [...], tj. działki nr A i nr B. Tym samym nie stanowiły one w dniu 27 maja 1990 r. własności Skarbu Państwa, a więc nie podlegały działaniu ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191, ze zm.; dalej: ustawa komunalizacyjna). Podkreślono, że ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie nacjonalizacji przedmiotowego przedsiębiorstwa zostało wyeliminowane z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, a więc prawo własności nieruchomości tych działek nie przeszło na rzecz Skarbu Państwa, ale zachował je pierwotny właściciel. Doszło więc do rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu wniosku Miasta Poznania o ponowne rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia 29 czerwca 2011 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia 27 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Miasta Poznania, uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd uznał, że zgodnie z art. 5 ust. 1. ustawy komunalizacyjnej mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Podkreślono, że gminie przekazane mogło być jedynie mienie ogólnonarodowe (państwowe), a więc mienie, którego właścicielem był Skarb Państwa. W przedmiotowej sprawie, decyzją z dnia 21 czerwca 2007 r., stwierdzono nieważność decyzji nacjonalizacyjnej z dnia 5 sierpnia 1949 r. i orzeczenia z dnia 27 listopada 1975 r., co oznacza, że orzeczenia te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego z mocą wsteczną (ex tunc), a ukształtowany nimi stan prawny uznaje się za nieistniejący. Tym samym nastąpiło przywrócenie stanu prawnego istniejącego przed ich wydaniem (restitutio in integrum), a więc stanu, w którym własność tej nieruchomości nadal przysługuje dawnemu właścicielowi, czyli [...] Sp. z o.o. W dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. skomunalizowana nieruchomość była więc mieniem prywatnym, a co za tym idzie nie mogła ona podlegać komunalizacji. W przedmiotowej sprawie zachodziła więc podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 3 kwietnia 2000 r., ponieważ decyzja ta rażąco naruszała prawo, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., komunalizując mienie, które nie stanowiło własności państwowej. Sąd I instancji stwierdził, że organ nie odniósł się do zagadnienia nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., a których wystąpienie w sprawie uniemożliwiłoby stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Nieodwracalne skutki prawne dotyczą takich przypadków, gdy po wydaniu decyzji administracyjnej wystąpią zdarzenia prawne, których skutków organ administracji nie może znieść lub cofnąć w postępowaniu administracyjnym, które dotyczy weryfikacji tejże decyzji. W sprawach z zakresu obrotu nieruchomościami taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy nabywca prawa rzeczowego, legitymujący się decyzją administracyjną potwierdzającą to nabycie, przenosi swoje prawo rzeczowe (odpłatnie lub nieodpłatnie) na rzecz osoby trzeciej w formie cywilnoprawnej umowy. W takim przypadku organ administracji prowadzący postępowanie nadzorcze nie może stwierdzić nieważności kwestionowanej decyzji administracyjnej, ponieważ sam nie może unieważnić umowy cywilnoprawnej zawartej po wydaniu decyzji komunalizacyjnej. Wskazano, że skomunalizowane działki nie stanowiły przedmiotu jakiegokolwiek obrotu cywilnoprawnego i pozostają we władaniu Miasta Poznania. Zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości (istniejące tory tramwajowe) nie stanowi przeszkody określonej w art. 156 § 2 K.p.a., która uniemożliwiałaby stwierdzenie nieważności decyzji. Przy założeniu, że nieruchomość ta leży w ciągu drogi o statusie drogi publicznej, to uzyskania przez nią statusu drogi publicznej nie można zakwalifikować jako bezpośredniego następstwa wydania decyzji komunalizacyjnej. Brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do przesłanki wskazanej w art. 156 § 2 K.p.a. nie świadczy o wadliwości wydanego rozstrzygnięcia. WSA w Warszawie uznał też, że nie doszło do naruszenia art. 127 § 3 K.p.a. Do postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy ma zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Pierwotna decyzja wydana została przez G. Z. – Dyrektora Departamentu Administracji Publicznej w MSWiA, a zaskarżona decyzja przez Marka Waglewskiego pełniącego funkcję Zastępcy Dyrektora Departamentu Administracji Publicznej w MSWiA. Każda z tych osób działała w sprawie z bezpośredniego upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a zatem każdy z tych pracowników miał samodzielne kompetencje w zakresie wydawania (podpisywania) decyzji. Nie można więc przyjąć, że zaistniały okoliczności nakazujące wyłącznie pracownika organu, ponieważ dopiero wydanie decyzji przez tę samą upoważnioną przez Ministra osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego orzeczenia, stanowiłoby naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Skargę kasacyjną wniosło Miasto Poznań, żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W skardze zarzucono naruszenie art. 156 § 2 i art. 158 § 2 K.p.a. w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, ze zm.) i art. 7 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, ze zm.) poprzez ich niezastosowanie. Błędnie uznano, że decyzja z dnia [...]kwietnia 2000 r., stwierdzająca nabycie przez Miasto Poznań z mocy prawa i nieodpłatnie własności nieruchomości działek o nr A i nr B, nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Na tej nieruchomości jest realizowany cel publiczny oraz zadania własne gminy – znajduje się na niej infrastruktura w postaci linii tramwajowej i urządzona droga, a więc działki te powinny zostać wyłączone z obrotu prawnego i pozostać własnością Miasta Poznania. Uczestnik postępowania – [...] Spółka z o.o. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Podniesiono, że decyzja z dnia 3 kwietnia 2000 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Sam sposób zagospodarowania nieruchomości, czyli linia tramwajowa i urządzona droga, nie stanowią przeszkody w stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej, ponieważ istnieją prawne i faktyczne możliwości przywrócenia stanu poprzedniego oraz uregulowania stanu nieruchomości. Nie ma znaczenia również fakt, że istniejąca infrastruktura stanowi realizację celu publicznego i zadań własnych gminy, bowiem Miasto Poznań może realizować swoje zadania w postaci dróg gminnych oraz lokalnego transportu zbiorowego również na gruncie prywatnym, poprzez zawarcie stosownej umowy dzierżawy, najmu czy użytkowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić jedynie w przypadku, gdy dotknięta jest ona wadą określoną w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: K.p.a.) i nie występuje przesłanka negatywna uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności danej decyzji, określona w art. 156 § 2 K.p.a. W każdym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zobligowany jest rozważać czy występuje przesłanka pozytywna i czy nie występuje przesłanka negatywna stwierdzenia nieważności. Organ skoncentrował swoje rozważania na przesłance nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., natomiast w żaden sposób nie odniósł się do kwestii ewentualnej nieodwracalności skutków prawnych. Sąd I instancji dostrzegł wprawdzie uchybienie organu, ale jego rozważania w tej kwestii są pobieżne i nie odnoszą się w sposób kompleksowy do zaistniałego w niniejszej sprawie problemu. Z akt sprawy wynika, że sporna nieruchomość stanowi drogę publiczną i ten fakt ma zasadnicze znaczenie w sprawie, ponieważ nieruchomość ta, jako rei extra commercium, wyłączona jest z obrotu prawnego, z ograniczeniem kręgu podmiotów, które mogą być ich właścicielami. Wskazać należy, że również przed dniem 1 stycznia 1999 r. w orzecznictwie i doktrynie dominował pogląd o wyłączeniu z powszechnego obrotu prawnego dróg publicznych, chociaż brak było wyraźnego przepisu ustawy w tym zakresie. Dodać trzeba, że już rozwiązania prawne przyjęte w ustawie z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1921 r. nr 6 poz. 32, ze zm.) ograniczały możliwość obrotu prawnego takimi drogami, wprowadzając m. in. pojęcie kategorii dróg państwowych, powiatowych i gminnych. Kolejne akty prawne dotyczące dróg publicznych przyjmowały podobne rozwiązania. Obowiązująca obecnie ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260, ze zm.) w art. 2a w sposób jednoznaczny stwierdza, że drogi publiczne stanowią, w zależności od kategorii, własność Skarbu Państwa, albo właściwego samorządu terytorialnego. Oznacza to, że nie istnieje prawna możliwość, aby droga publiczna była własnością jakiegoś innego podmiotu. Przepis ten wprowadzony został na mocy art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. nr 106, poz. 668, ze zm.) z dniem 1 stycznia 1999 r. i bezpośrednio koresponduje z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U nr 133, poz. 872, ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Powołany art. 2a ustawy o drogach publicznych, określający własność nieruchomości na których znajdują się drogi publiczne, nawiązuje do rozwiązania przyjętego w prawie rzymskim viam publicam eam dicimus, cuius etiam solum publicum est – drogą publiczną nazywa się tę, która jest położona na gruncie publicznym (J. Pieńkos, Praecepta Iuris, Warszawa-Poznań 2010). Publiczny charakter własności tych dróg oznacza wyłączenie ich z obrotu prawnego. Nie podlegają więc zwrotowi, nie mogą być zbyte, podlegać egzekucji, a więc przejść na własność innego podmiotu. W przedmiotowej sprawie stwierdzono nieważność decyzji nacjonalizacyjnej, która obejmowała m. in. rzeczoną nieruchomość, będącą obecnie drogą publiczną. Okoliczność, że stwierdzenie nieważności danej decyzji wywołuje skutki ex tunc, nie oznacza, iż nieruchomość ta może stać się własnością [...] Spółki z o.o. Sprzeciwia się temu powołany przepis art. 2a ustawy o drogach publicznych. Stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy obligował do rozważenia powyższych kwestii, a konkretnie wystąpienia przesłanki przewidzianej w art. 156 § 2 K.p.a. Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie NSA wyrażany jest pogląd, iż art. 156 K.p.a., wprawdzie jest przepisem procesowym, ale ma charakter materialnoprawny. W związku z tym istnieje możliwość zastosowania art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.) w przypadku jego naruszenia. Organ, który uchylił się od jakiejkolwiek oceny ewentualnego istnienia przesłanki negatywnej stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, powinien, ponownie rozpoznając sprawę, rozważyć wszystkie wskazane wyżej kwestie w kontekście m. in. art. 2a ustawy o drogach publicznych. Sąd administracyjny nie jest bowiem władny rozstrzygać sprawy za organ administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 203 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.