II SA/Kr 884/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel NSA Joanna Tuszyńska Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2011 r. sprawy ze skarg Miasta K., [...] sp. z o. o z siedzibą w K. oraz K. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia 30 marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajęta pod drogę publiczną I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej [...] sp. z o.o. z siedziba w K. kwotę 200 zł ( dwieście złotych), a na rzecz skarżącego K. L. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 10.2010 r. (znak: [...] Starosta K. , działając na podstawie art. 73 ust. 2 pkt 2, ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, póz. 872 z późn. zm.) art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 póz. 651 z późn. zm.) w związku z postanowieniem Wojewody z dnia [...] lutego 2010 r. wyznaczającym Starostę do załatwienia sprawy orzekł: - o ustaleniu odszkodowania na rzecz: K.L. oraz firmy "A. " sp. z o. o. z siedzibą w K. w wysokości 287.327,00 zł za udział wynoszący 10/20 części w nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 o pow. 0,0680 ha, obr. [...]. ewid. [...], m. K. , objętą księgą wieczystą [...], zajętą pod drogę publiczną o kategorii drogi powiatowej-ul. [...] w K. , której własność nabyło z dniem 1.01 1999 r. z mocy prawa Miasto K. -miasto na prawach powiatu, zgodnie z decyzją Wojewody, z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] sprostowanej postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. , - o wypłacie odszkodowania w wysokości ustalonej w punkcie 1 decyzji na rzecz: - K.L. s. W. i S. w kwocie [...] zł - za udział wynoszący 8/20 części, - "A. " sp. z o. o. z siedzibą w K. w kwocie [...] zł za udział wynoszący 2/20 części, - o zobowiązaniu Miasta K. - miasta na prawach powiatu, reprezentowane przez Prezydenta Miasta K. , działającego w imieniu Skarbu Państwa do wypłaty odszkodowania, - że, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stosownie do treści art. 9 ustawy z dnia 21.08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stanie się wykonalna. W uzasadnieniu podniesiono co następuje. 1. pismem z dnia 13.02. 2002 r. K.L. , działający w imieniu własnym oraz firmy "A. " sp. z o. o., wystąpił do Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania, za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 1 obr. [...], m. K. , zajętą pod drogę publiczną o kategorii drogi powiatowej - ul. [...] w K. . Wniosek został złożony w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie, tj. w okresie pomiędzy 1.01. 2001 r. a 31.12. 2005 r. 2. decyzją z dnia [...]10. 2009 r. (znak: [...]) Prezydent Miasta K. orzekł m. in.: o ustaleniu na rzecz K.L. oraz firmy "A. " sp. z o. o. z siedzibą w K. odszkodowania w wysokości 96.541,25 zł za udział w prawie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 o pow. 0,0680 ha, obr. [...], m. K. , zajętej pod drogę publiczną o kategorii drogi powiatowej - ul. [...] w K. , przejętą z mocy prawa na własność Miasta K. - miasta na prawach powiatu z dniem 1.01.1999 r. co zostało potwierdzone w decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2007 r. (nr [...] sprostowanej postanowieniem z dnia [...].10. 2009 r. Od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [....].10. 2009 r. odwołanie złożył K.L. oraz "A. " Sp. z o. o. z siedzibą w K. , a Wojewoda decyzją z dnia [...].02. 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w punktach 1, 2 oraz 3 i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieni decyzji Wojewoda powołał treść uchwały Naczelnego Administracyjnego z dnia 19.05. 2003 r. sygn. OPS 1/03 (publ. ONSA 2003/4/115), zgodnie z którą rozstrzygając w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie spełniający funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § l pkt l i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...].02. 2010 r., Wojewoda wyznaczył Starostę K. do załatwienia sprawy niniejszej. 3. Zgodnie z wpisem ujawnionym w księdze wieczystej [...] ustalono, że właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 o pow. 0,0680 ha, obr. [...], m. K. , na dzień 31 grudnia 1998 r. byli: J.P. c. W. i S. oraz A.P. s. K. i B. na prawach wspólności ustawowej w części, K.L. s. W. i S. w 1/5 części, "A. " sp. z o. o. w 1/20 części, R.S. c, W. i Z. oraz K. S. s. J. i J. na prawach wspólności ustawowej w 1/6 części, D.K. c. B. i A oraz Z.K. s. A. i M. na prawach wspólności ustawowej w 1/6 części i M.T. c. B. i B. oraz L.T. s. M. i H. na prawach wspólności ustawowej w 1/6 części. 4. na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy w tym wyroków sądów powszechnych ustalono, że uprawnionymi do ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 1 , są: K.L., w 2/5 częściach, "A. " sp. z o. o. w 1/10 części oraz J. i A.P. w 1/2 części, na prawach wspólności ustawowej. 5. na zlecenie Starosty K. rzeczoznawca majątkowy J.W. w dniu 4.06.2010 r., sporządził operat szacunkowy, którym objął wycenę nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 o pow. 0,0680 ha, położonej w pasie drogowym drogi powiatowej - ul.[...] w K. o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych - tereny M N - zabudowy mieszkaniowej. Wobec zaś braku na badanym rynku transakcji nieruchomościami podobnymi, zajętymi pod drogi publiczne, rzeczoznawca do sporządzenia wyceny zastosował § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, póz. 2109 z późn. zm.). Cenę rynkową 1. m2 gruntu ustalono porównując nieruchomości objęte transakcjami z zakresu od września 2008 r. do grudnia 2009 r. ustalając wartość 1 m2 przedmiotowego gruntu na kwotę 845,08 zł. Otrzymana kwota mieści się w zakresie cen gruntów przyjętych do porównania (cena min. 376,82 zł - cena max. 1107,33 zł). Dla określenia wartości wycenianej nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej, wyniku czego określona została wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 574 654,00 zł, natomiast udział wnioskodawcy w przedmiotowej nieruchomości wynosi 10/20 części, co daje kwotę w wysokości 287 327,00 zł. Wartość nieruchomości ustalona została według jej stanu na dzień 29 października 1998 r. (tj. dnia wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. -Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną) oraz cen bieżących, bez uwzględnienia nakładów dokonanych po utracie przez osoby uprawnione prawa władania gruntem. 6. Obecny podczas rozprawy administracyjnej pełnomocnik wnioskodawcy, nie wniósł uwag do sporządzonego operatu szacunkowego i ustalonej kwoty odszkodowania, natomiast zarzuty przeciwko operatowi szacunkowemu podniósł przedstawiciele Miasta K. . Sporządzony w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości, został sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego jak również Standardami zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych. Podczas rozprawy administracyjnej oraz pismem z dnia 1.10. 2010 r. strony postanowienia, stosownie do art. 10 § 1 kpa, zostały poinformowane, iż przed wydaniem decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania, istnieje możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. 7. Zgodnie z art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 13.10.1998 r. odszkodowanie z tytułu przejęcia prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 roku na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego wypłaca: a. gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, b. Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. Odwołanie Gminy K. zostało uwzględnione i Wojewoda decyzją z dnia [...].03.2011 r., (znak: [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, podnosząc w uzasadnieniu co następuje. I. w celu prawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania, opinia rzeczoznawcy majątkowego winna opierać się na stanie nieruchomości z dnia wywłaszczenia, jednak musi uwzględniać obecnie kształtujące się ceny nieruchomości tj. na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. II. opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego; jest to opinia, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego co oznacza, iż organ nie może ograniczyć się do powołania na konkluzje zawarta w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły te konkluzję oparł i skontrolować prawidłowość tego rozumowania. III. przyjęty przez Starostę K. za podstawę ustalenia odszkodowania operat szacunkowy z dnia 4 czerwca-2010 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J.W. , posiada wady, które poddają w wątpliwość prawidłowość dokonanej wyceny. Opinia biegłego powinna zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Nie może zatem sprowadzać się tylko do zdania biegłego, ale musi przekonywać jako logiczna całość. Biegły winien zatem wskazać i wyjaśnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji. Brak fachowego uzasadnienia wniosków końcowych uniemożliwia ocenę Jej mocy dowodowej. IV. § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego zawiera szczegółowe regulacje, określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu, zajętego lub przeznaczonego pod drogi publiczne. Wyodrębnić w nim można dwie zasadnicze zasady szacowania wartości takich nieruchomości: - przy określaniu wartości takich gruntów stosuje się obowiązkowo podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1). Regulacja ta znajduje zastosowanie w każdym przypadku, gdy istnieją i znane są ceny transakcyjne za nieruchomości, które już są zajęte pod drogi publiczne lub przeznaczone pod budowę tych dróg. Należy zatem wskazać, iż przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. obliguje rzeczoznawcę przy szacowaniu wartości nieruchomości do brania w pierwszej kolejności pod uwagę cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, jeżeli tego rodzaju rynek na danym lub podobnym obszarze został wykreowany. Dopiero w przypadku kiedy ze względu na szczególne cechy nieruchomości, tj. sposób użytkowania, przeznaczenia, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami, a także jej rodzaj nie jest ona przedmiotem obrotu na danym rynku lokalnym, prawodawcza wprowadził możliwość rozszerzenia obszaru z którego biegły ma możliwość doboru odpowiedniego materiału do analizy porównawczej, o nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości, zgodnie z dyspozycją zawartą w § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów. - jeżeli analiza badanego rynku wykaże brak transakcji nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych, istnieje możliwość zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego § 36 ust. 2 pkt 2 przywoływanego rozporządzenia Rady Ministrów. Wymaga to jednak zamieszczenia we wstępnych warunkach wyceny informacji o braku na badanym (odpowiednio rozszerzonym) rynku transakcji nieruchomościami podobnymi nabywanymi pod budowę dróg publicznych. V. dopiero w przypadku braku transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, wartość gruntu ustala się w dwojaki sposób, w zależności od tego, czy dotyczy ona działek zajętych czy też wydzielonych pod drogi publiczne. W tym pierwszym przypadku - tak jak w przedmiotowej sprawie - wartość działek zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości l m2 gruntów, o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 % (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). VI. w sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania operacie szacunkowym z dnia 4 czerwca 2010 r. jego autor J.W. na stronie [...] stwierdza jedynie, iż: "uwzględniając sytuację rynku nieruchomości o funkcji dróg po wejściu w życie noweli SpecUstawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (16.12.2006 r.) - brak transakcji gruntami wykupionymi pod budowę dróg publicznych, bowiem grunty takie wykupowi nie podlegają". Opierając się zatem na powyższym założeniu rzeczoznawca majątkowy wykluczył w efekcie możliwość zastosowania przepisu § 36 ust. 1 omawianego rozporządzenia. Ponadto wskazując bez jakiegokolwiek uzasadnienia ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdy tymczasem winien oprzeć się na regulacji art. 73 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczna, zgodnie z którym ustala się odszkodowanie za nieruchomości które zostały zajęte pod drogi publiczne. Wobec powyższego nie można uznać aby wskazanie przez biegłego, iż " brak transakcji gruntami wykupionymi pod budowę dróg publicznych, bowiem grunty takie wykupowi nie podlegają" mogło być uznane za prawidłowe i wyczerpujące wyjaśnienie odstąpienia od zastosowania metody szacowania określonej w § 36 ust. l omawianego rozporządzenia. Rzeczoznawca właściwie jedynie zdawkowo wskazał na wynik analizy nie przedstawiając poszczególnych etapów jej przeprowadzenia, a które mogłyby zostać inaczej ocenione np. przez orzekający w sprawie organ administracji publicznej. Jak wyżej zauważono prowadzenie analizy transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi powinno być dokonywane bardzo wnikliwie i wyczerpująco ze względu na fakt, iż sposób szacowania nieruchomości określony w § 36 ust. 2 pkt 2 ma zastosowanie jedynie w sytuacjach wyjątkowych. Rzeczoznawca majątkowy autorytatywnie wykluczył możliwość zastosowania przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia i nie dokonał w sposób prawidłowy i wyczerpujący analizy rynku obejmującego transakcje nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne. VII. Reasumując stwierdzono, iż nieuwzględnienie przeznaczenia szacowanej nieruchomości na dzień 29 października 1998 r. oraz przyjęcie, iż przeznaczenie nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych stanowi obecnie zabudowa mieszkaniowa, zdaniem organu odwoławczego jest nieprawidłowe a dokonana w oparciu o takie ustalenia wycena nieruchomości jest wadliwa. VIII. Do zapłaty zaś odszkodowania obowiązany jest Prezydent Miasta K. - miasta na prawach powiatu reprezentujący Skarb Państwa. W związku z tym Prezydent Miasta K. utracił zdolność do orzekania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajęta pod drogę publiczna, gdyż jego udział w postępowaniu, a następnie wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia wywoływałoby wątpliwości co do jego bezstronności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyło Miasto K. - miasto na prawach powiatu reprezentowane przez Prezydenta Miasta K. i zarzucając: 1.naruszenie art. 156 § l pkt. 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie przez Wojewodę , iż decyzja Starosty K. nie jest wadliwa na skutek naruszenia przez organ I instancji przepisów o właściwość 2. naruszenie art. 19 w związku z art. 24 § 1 pkt. 1 i 4 kpa poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta K. podlega wyłączeniu, a zatem istnieją podstawy do wyznaczenia Starosty K. jako organu właściwego w sprawie; 3. naruszenie art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego niezastosowanie i w oparciu o te zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji w całości. W uzasadnieniu podniesiono, że w sprawie nastąpiło naruszenie przepisów o właściwości organu. Zgodnie bowiem z art. 73 ust 4 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną odszkodowanie za nieruchomości, które z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określanych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisem właściwym będzie więc art. 129 tej ustawy, który jako organ właściwy do ustalenia odszkodowania wskazuje starostę. Na tę samą decyzje w sprawach tut. Sądu o sygn.akt II Sakr 885/11 i II Sakr 886/11 skargę złożyli A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. , oraz K.L . . Obie skargi zarzucają: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez błędną jego subsumpcję ze stanem faktycznym, które miało wpływ na wynik sprawy 2. naruszenie przepisu art. 138 § 2 kpa, poprzez jego bezzasadne zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i w oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniach m.in. podniesiono, że : - prawodawca w § 36 rozporządzenia z dnia 21.09.2004 roku nie nakłada na rzeczoznawcę majątkowego sporządzającego opinię obowiązku wnikliwego i wyczerpującego uzasadnienia wyboru sposobu szacowania nieruchomości. Brzmienie przepisu rzeczywiście wskazuje na zamierzoną przez legislatorów kolejność podejmowania działań, lecz w żadnym stopniu nie determinuje treści potencjalnej opinii biegłego rzeczoznawcy poprzez nałożenie nań obowiązku, każdorazowego wnikliwego uzasadnienia skorzystania w konkretnym przypadku z jednej metody, a pominięcia innej. Przyjęcie odmiennego stanowiska stanowi zbyt daleko idącą interpretację omawianego przepisu, a w konsekwencji, na gruncie niniejszej sprawy - do jego naruszenia. - nie można zgodzić się również ze stanowiskiem zaprezentowanym w skarżonej decyzji, zgodnie z którym sposób szacowania nieruchomości określony w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21.09.2004 roku ma charakter jedynie wyjątkowy. Zwrócić należy uwagę, iż okoliczność taka nie wynika z treści przywołanego przepisu i z całą pewnością nie może być uznana za obowiązującą jedynie na podstawie luźnej interpretacji Organu, wysnutej na potrzeby niniejszej sprawy. Prawodawca ustala jedynie pewną hierarchię stosowania metod, nie przesądza zaś o wyjątkowości żadnej z nich. Użycie w omawianym przepisie stwierdzenia, iż kolejne metody mają zastosowanie wobec "przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący..", należy interpretować jako zwykłą okoliczność, która - skoro znalazła swój wyraz w treści przepisu rozporządzenia - jest zatem przewidywalna i powszechna. Zarządzeniem z dnia 5.10.2011 r., połączono wszystkie trzy sprawy do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.o.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Trzeba też wskazać, że zgodnie z art. 134 p.o.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi i zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody uchylająca i przekazująca do ponownego rozpatrzenia Staroście K. w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz K.L. oraz firmy " A. " sp. z o. o. z siedzibą w K. zajętą pod drogę publiczną nieruchomość - szczegółowo opisaną decyzjami obu orzekających organów. Tak jak to wyżej powiedziano skargi na tę decyzję wniosło Miasto K. - działające przez Prezydent Miasta K. oraz uprawnieni do odszkodowania K.L. oraz firma "A. " sp. z o. o. z siedzibą w K. . Skarga miasta K. jest nieuzasadniona. Zarzut tej skargi sprowadza się do twierdzenia, że w sprawie orzekł organ niewłaściwy co w konsekwencji ma prowadzić do stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji. W ocenie skarżącego Miasta K. u podstaw stanowiska Wojewody w kwestii konieczności wyłączania prezydentów miast na prawach powiatów, od rozpoznawania spraw tego rodzaju jak niniejsza zaciążyła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 (publ. ONSA 2003/4/115 - co w ocenie skarżącego jest wadliwą koncepcją bowiem przedmiotowa uchwała podjęta została w konkretnym stanie faktycznym, w sprawie dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na podstawie nieobowiązującego już art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i może ona wiązać co najwyżej tylko w sprawie w której została podjęta. Skarżąca ta zauważa, że wyrażony pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego został "przeniesiony" do treści ustawy o gospodarce nieruchomościami, na mocy ustawy zmieniającej z dnia 24 sierpnia 2007 r. (Dz. U. nr 173, póz. 1218), poprzez dodanie do art. 142 przepisu ust. 2, który stanowi, iż w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, zwrot odszkodowania oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu l K.p.a. Podobne rozwiązanie znalazło się w art. 124 ust. 8 dotyczącym spraw zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości. Tak rozumując Miasto K. reprezentuje pogląd, że w sprawie orzekał niewłaściwy organ. W ocenie Sądu przedstawiony pogląd jest błędny. Za taką koncepcją nie może przemawiać treść zacytowanego uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1.04.2009 r., (sygn. II SA/Kr 91/09) wszak pogląd tego Sądu - w tym zakresie - nie został podzielony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrującego skargę kasacyjną, l tak w wyroku z dnia 8.09.2010 r. ( sygn.akt II OSK 1351/09) Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że prezydent miasta sprawujący funkcje starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony postępowania w sprawie - jako jej reprezentant - i jako organ rozpoznający sprawę. W ocenie Sądu w składzie orzekającym za takim rozumiem przemawia dodatkowo treść ust. 2 art. 142 ustawy o gospodarce nie ruchomościami w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24.08.2007 r. (Dz.U. nr. 173 póz. 1218). Zasadne są natomiast pozostałe skargi. Wielokrotnie sądy administracyjne zwracały uwagę organom administracyjnym, że art. 138 § 2 kpa - tylko wyjątkowo, może prowadzić do uchylenia zaskarżonego aktu i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Tak więc zasadniczym pytanie w sprawie jest to czy prawidłowo zastosował organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Zarówno w orzecznictwie sądowym jak i doktrynie podniesiono, że art. 138 § 2 kpa, stanowi w istocie wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego. Celem bowiem tego postępowania jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, a strona tego postępowania ma prawo do merytorycznego załatwienia jej sprawy, rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją organu pierwszej instancji. Wynika z tego, że przepis art. 138 § 2 Kodeksu nie powinien być interpretowany rozszerzające. Zgodnie z art. 138 § 2 KPA w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Organ odwoławczy może więc, wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 zdanie pierwsze in fine kpa, tj. wówczas, gdy zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji albo nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa, tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Przy czym organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 kpa. Tak więc kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi. Organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję organu l instancji kwestionuje prawidłowość operatu szacunkowego stanowiącego podstawę obliczenia odszkodowania i zwraca uwagę, że § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego zawiera szczegółowe regulacje, określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu, zajętego lub przeznaczonego pod drogi publiczne, wyodrębnia dwie zasadnicze zasady szacowania wartości takich nieruchomości. Nie wyjaśnia jednak ani jednym zdaniem dlaczego właściwej oceny operatu i jego ewentualnego uzupełnienia nie może dokonać we własnym zakresie. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem, że uzupełnienie operatu szacunkowego czy jego inna wykładnia stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, taka sytuacja jaką organ odwoławczy wyartykułował w uzasadnieniu nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, narusza prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" oraz art. 152 i art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.