II GSK 2311/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1537/11 w sprawie ze skargi M. S.A. w K. na informację Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2 zasądza od N. na rzecz M. S.A. w K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1537/11, oddalił skargę M. S.A. w K. (dalej: skarżąca) na informację Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego (dalej: MNiSW) z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. W dniu [...] listopada 2010 r. skarżąca zwróciła się do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP, organ) o dofinansowanie realizacji projektu: "Innowacyjna technologia wytwarzania terapeutycznych przeciwciał monoklonalnych stosowanych w terapii raka jelita grubego i płuc". W piśmie z 7 marca 2011 r. PARP poinformowała skarżącą, że z uwagi na fakt, iż projekt skarżącej nie spełnił wszystkich obligatoryjnych kryteriów, dofinansowanie nie zostało przyznane. Wyjaśniono, że projekt winien obejmować "zaistnienie badań przemysłowych i prac rozwojowych". Jednakże zawarty w biznes planie skrótowy opis zadań wskazuje, iż skarżącą włączyła prace rozwojowe do badań przemysłowych. Ponadto zauważono, że skarżąca złożyła dwa projekty i w obu zaplanowała identyczne prace co oznacza, że nie są to prace unikatowe, posiadające cechę nowości. Dalej wskazano, że wnioskodawca winien posiadać zdolność techniczną oraz dysponować kadrą B+R niezbędną do realizacji prac badawczych lub wskazać wykonawcę tych prac. Odnosząc się do powyższego podniesiono, że skarżąca posiada wymagane zaplecze oraz kadrę B+R lecz 80% kosztów projektu i większość zadań będzie realizowana przez podwykonawcę. Organ podkreślił, że wobec braku uzasadnienia takiego podziału prac oraz braku opisu uwiarygodniającego poszczególne zadania należy stwierdzić, iż nie ma możliwości technicznych do wykonania projektu. Odnośnie kryterium dotyczącego posiadania przez wnioskodawcę zdolności do wdrożenia wyników części badawczej projektu wyjaśniono, że wdrożenie ma nastąpić w ramach działalności własnej wnioskodawcy. Tymczasem z podziału zadań zaplanowanych w projekcie wynika, że począwszy od procesu wytwarzania leku, projekt będzie realizowany przez niezależną firmę trzecią, co oznacza realizację strategicznego zadania w projekcie poza strukturami wnioskodawcy. Następnie wskazano, że znaczna część wydatków przedstawionych w projekcie nie została prawidłowo uzasadniona, adekwatnie w stosunku do poszczególnych celów projektu, co wskazuje na naruszenie kolejnego kryterium, zgodnie z którym wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu oraz celów działania. Zauważono, że poszczególne założenia kwotowe szeregu zadań są mało racjonalne, nieprawidłowo rozłożone oraz niewiarygodne z punktu widzenia realnego funkcjonowania rynkowego dostawców produktów i usług niezbędnych do przeprowadzenia poszczególnych zadań w projekcie. Wskazano również, że z harmonogramu projektu nie wynika aby umożliwiał on prawidłową i terminową realizację przedsięwzięcia. Zauważono, że szereg punktów w harmonogramie to usługi doradcze, przy czym brak wskazania ich szczegółów. Ponadto kategorie kosztów w harmonogramie zostały podane w sposób bardzo ogólny (np. wynagrodzenia, koszty operacyjne). Wskazano również na różnicę wartości wydatków na wynagrodzenia pomiędzy harmonogramem i budżetem a biznes planem. Skarżąca nie zgodziła się z powyższym stanowiskiem i złożyła protest. Zarzuciła, iż podczas dokonywania oceny nie zwrócono się do niej o przedłożenie wyjaśnień odnośnie treści wniosku, co zmniejszyło jej szansę na uzyskanie dofinansowania w porównaniu z projektami, w których procedura oceny była przeprowadzona w sposób szerszy. Skarżąca zauważyła również, iż organ dokonując oceny jednego wniosku nieprawidłowo powołał się na dane zaprezentowane w innym, równolegle składanym do konkursu projekcie spółki, a porównując oba wnioski doszedł do błędnych i bezzasadnych przypuszczeń wskazując na brak unikatowego charakteru prac zakładanych w projekcie. Następnie odniosła się kolejno w zakresie spełnienia przez spółkę kryterium konkursu (tj. kryterium 6, 7, 9 i 10). W piśmie z [...] lipca 2011 r. MNiSW poinformował skarżącą, że protest nie został uwzględniony. Organ odnosząc się do argumentacji zawartej w proteście wyjaśnił, iż skarżąca nie przedstawiła wszystkich, wymaganych informacji, które wskazane zostały w Instrukcji Wypełnienia Biznes Planu dla projektu w zakresie działania 1.4 PO IG 2007-2013. Wobec powyższego szczegółowa ocena wskazanych przez skarżącą prac mających charakter badań przemysłowych oraz prac rozwojowych nie jest możliwa, z powodu braku ich sprecyzowania. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nie skorzystania z możliwości wezwania skarżącej do przedstawienia dodatkowych wyjaśnień, organ wskazał, iż regulamin konkursu przewiduje taką procedurę, jednak nie może ona być traktowana jako sposób na poprawianie niedokładnie przygotowanej dokumentacji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na informację z [...] lipca 2011 r., wydaną przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego skarżąca podniosła, iż ocena złożonego przez nią projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Zarzuciła, iż organ nie dopełnił obowiązków w zakresie oceny materiału konkursowego, gdyż nie zapoznał się z tekstem wniosku oraz protestu i nie uzasadnił podjętego rozstrzygnięcia. Ponadto organ nie wezwał skarżącej do przedłożenia dodatkowych wyjaśnień czy sprostowań, które pomogłyby w należytym zrozumieniu i poprawnej ocenie materiału. Skarżąca zarzuciła także, iż dokonana ocena jest nierzetelna i brak jej bezstronności, co potwierdzają komentarze oceniających. W dalszej części uzasadnienia skarżąca wskazując na nieprawidłową ocenę organu dotyczącą niespełnienia kolejnych kryteriów, przedstawiła argumentację powołaną już uprzednio w proteście. 20 września 2011 r. do Sądu I instancji wpłynęło pismo MNiSW, w którym poinformowano, że na podstawie porozumienia z 31 sierpnia 2011 r., zawartego pomiędzy Ministrem, a Narodowym Centrum Badań i Rozwoju, Minister przestał pełnić funkcję Instytucji Pośredniczącej, którą od dnia 1 września 2011 r. pełnić będzie ww. Centrum. W odpowiedzi na skargę Narodowe Centrum Badań i Rozwoju wniosło o oddalenie skargi. Centrum wyjaśniło, że ocena projektu została dokonana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, przez ekspertów z dziedziny biotechnologii, przy zachowaniu zasady bezstronności i obiektywizmu, a dokonując oceny wniosku szczegółowo ustosunkowano się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w proteście oraz w sposób wyczerpujący wyjaśniono okoliczności, które zadecydowały o odrzuceniu wniosku. WSA w W. orzekając na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j.: Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712; dalej: ustawa z.p.p.r.) oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji podał, że przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie MNiSW, na które skarga została wniesiona w trybie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. WSA dodał, że art. 37 ustawy z.p.p.r. stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej w art. 30b ustawy z.p.p.r. ustawodawca nakłada na Instytucję Zarządzającą obowiązek ustanowienia, w systemie realizacji danego programu operacyjnego, procedury odwoławczej (terminu, trybu i warunków) i zakreśla ogólne ramy takiej procedury. Analizując sprawę w tym zakresie WSA wskazał, iż sprawa ta została zainicjowana wnioskiem skarżącej spółki o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007-2013 (w skrócie: PO IG), Priorytet 1: Badania i rozwój nowoczesnych technologii, Działanie 1.4 Wsparcie projektów celowych. Program ten został zatwierdzony przez Komisję Europejską decyzją z dnia 1 października 2007 r. nr K (2007) 4562 w sprawie przyjęcia Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka w ramach pomocy wspólnotowej z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, a następnie przyjęty uchwałą Rady Ministrów w dniu 30 października 2007 r. Został on przygotowany na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006 ze zm.). Następnie Sąd I instancji wskazał regulacje krajowe dotyczące sposobu i wymagań postępowania konkursowego. WSA stwierdził, że spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy instytucja oceniająca wniosek prawidłowo stwierdziła, iż nie spełnia on czterech kryteriów merytorycznych obligatoryjnych: projekt obejmuje badania przemysłowe i/lub prace rozwojowe oraz zakłada wdrożenie wyników tych badań lub prac w działalności gospodarczej (kryterium 2); wnioskodawca posiada zdolność techniczną oraz dysponuje kadrą B+R niezbędną do realizacji prac badawczych lub wskazał wykonawcę tych prac (kryterium 6); wnioskodawca posiada zdolność do wdrożenia wyników części badawczej projektu (kryterium 7); wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu oraz celów Działania (kryterium 9). W pierwszej kolejności Sąd I instancji ustosunkował się do zarzutu niespełnienia kryterium "projekt obejmuje badania przemysłowe i/lub prace rozwojowe oraz zakłada wdrożenie wyników tych badań lub prac w działalności gospodarczej" (kryterium 2) i stwierdził, że wnioskodawca podał, że w uzasadnieniu brak jest potwierdzenia dokonania pełnej oceny wedle przyjętych w założeniach programowych kryteriów, lecz jedynie wybiórcze odwołanie się do dowolnie wybranego zakresu materiału. WSA podzielił stanowisko organu, że w świetle powyższych zapisów Instrukcji opis planowanych prac badawczych nie zawiera uzasadnienia niezbędnego do dokonania prawidłowej oceny projektu. Brak precyzyjnego podziału zadań pomiędzy wnioskodawcą a podmiotem zewnętrznym nie pozwala na racjonalną ocenę wysokości kosztów i zasadności wsparcia, przypisanych poszczególnym zadaniom. Brak również informacji dotyczących szczegółowej treści prowadzonych prac, w tym w szczególności prac prowadzonych przez podmiot zewnętrzny. W ocenie Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, z uregulowań zawartych w Przewodniku po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 oraz w Instrukcji wypełnienia Biznes Planu wynika jednoznacznie, że dla oceny spornego kryterium niezbędne jest wykazanie we wniosku, iż zakres i charakter badań przemysłowych i prac rozwojowych musi być uzasadniony w kontekście wdrożenia ich wyników w działalności gospodarczej. Ograniczenie się do wskazania, iż w ramach projektu przewidziano realizację badań przemysłowych i prac rozwojowych oraz wdrożenie ich wyników w działalności gospodarczej wnioskodawcy należy zatem uznać za niewystarczające dla dokonania prawidłowej oceny. WSA w odniesieniu do zarzutu wadliwej oceny w zakresie kryterium: "wnioskodawca posiada zdolność techniczną oraz dysponuje kadrą B+R niezbędną do realizacji prac badawczych lub wskazał wykonawcę tych prac" (kryterium 6), zauważył, iż MNiSW zasadnie wywiódł, iż skoro z przedstawionego opisu zasobów wnioskodawcy wynikało, że może on praktycznie wykonać wszystkie zadania z wykorzystaniem własnych ludzi i sprzętu to opis podwykonawcy powinien zawierać informacje dotyczące aspektów tożsamych z ocenianymi w zakresie spełnienia spornego kryterium przez wnioskodawcę. Odnosząc się do zarzutów z zakresie dokonania oceny kryterium: "wnioskodawca posiada zdolność do wdrożenia wyników części badawczej projektu" (kryterium 7) wskazać należy, iż Instytucja Pośrednicząca wyjaśniła, że główną przyczyną oceny przedmiotowego kryterium jako niespełnionego jest fakt nieprecyzyjnego opisania przez wnioskodawcę sposobu wdrożenia oraz błędnie określone ramy czasowe przewidziane na fazę wdrożeniową. W tym kontekście, wyjaśniono, iż planowane przekazanie większości zadań do podmiotu zewnętrznego pozostaje w sprzeczności z deklaracją dotyczącą formy wdrożenia, zgodnie z którą zastosowanie wyników badań przemysłowych i prac rozwojowych nastąpi we własnej działalności gospodarczej wnioskodawcy. Sąd I instancji ustosunkowując się do zarzutów dotyczących wadliwej oceny w zakresie kryterium: "wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu oraz celów Działania" (kryterium 9) Instytucja Pośrednicząca wskazała, iż brak rozwinięcia przez wnioskodawcę opisu zadań w Biznes Planie uniemożliwia oszacowanie zasadności kosztów przedstawionych przez wnioskodawcę. Nie są również zasadne pozostałe zarzuty skargi, w szczególności zarzut dokonania oceny projektu z naruszeniem zasady rzetelności i bezstronności. Ocena została bowiem dokonana przez ekspertów z dziedziny biotechnologii, tj. dziedziny której dotyczy projekt. Ponadto, w celu dokonania rzetelnego i obiektywnego rozstrzygnięcia, MNiSW skorzystał z opinii eksperta zewnętrznego z dziedziny biotechnologii i inżynierii biomedycznej, uznając, iż do stwierdzenia właściwości i rzetelności przeprowadzonej oceny niezbędna jest fachowa wiedza merytoryczna. Odnosząc się do zarzutu nieskorzystania z możliwości wezwania wnioskodawcy do przedłożenia wyjaśnień, należy zauważyć, iż, zgodnie z Regulaminem przeprowadzania konkursu, wystąpienie z wnioskiem o złożenie dodatkowych wyjaśnień stanowi uprawnienie Komisji Konkursowej. Ponadto, złożone wyjaśnienia nie mogą prowadzić do modyfikacji możliwości treści złożonego wniosku, który w takim przypadku podlegałby odrzuceniu. Wyrok z 6 października 2011 r. pełnomocnik skarżącej spółki w drodze skargi kasacyjnej zaskarżył w całości oraz wniósł o jego uchylenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania skargowego (kasacyjnego), w tym kosztów zastępstwa procesowego - według norm prawem przepisanych. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) - przez brak rozpoznania skargi złożonej przez M. S.A. na negatywną oceną merytoryczną wniosku skarżącego o dofinansowanie projektu "Innowacyjna technologia wytwarzania terapeutycznych przeciwciał monoklonalnych stosowanych w terapii raka jelita grubego i płuc" z dnia [...] lipca 2011 r. podjętą w wyniku rozpoznania przez MNiSW protestu złożonego w dniu 21 marca 2011 r. przez skarżącego w ramach procedury odwoławczej Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka Oś priorytetowa: Badania i rozwój nowoczesnych technologii, Działanie: 1.4 Wsparcie projektów celowych, a tym samym nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonej Oceny MNiSW z punktu widzenia jej zgodności z prawem; b) art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. - przez brak rozpoznania i odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi, a tym samym nieprzeprowadzenie pełnej kontroli zaskarżonej Oceny MNiSW z punktu widzenia jej zgodności z prawem; c) art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. — przez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wydruku komputerowego niemającego charakteru dokumentu prywatnego bądź urzędowego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący wskazał, iż mimo że organ określa załączony do odpowiedzi na skargę wydruk komputerowy jako "opinię eksperta zewnętrznego", to jednak z opinii tej nie wynika: 1) przez kogo została sporządzona, 2) czy ekspert posiada wiedzę na temat dziedziny objętej wnioskiem skarżącego, 3) ewentualnie z jakiego zakresu wiedzę ekspert posiada. Powyższe naruszenia, zdaniem skarżącej, miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do błędnego merytorycznego rozpoznania skargi wniesionej przez skarżącą spółkę. Nadto sformułowano zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 26 ust. 2 ustawy z.p.p.r. poprzez jego niezastosowanie polegające na naruszeniu zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz niezapewnieniu przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu skarżącej; b) art. 31ust. 1 ustawy z.p.p.r. poprzez jego niezastosowanie polegające na niezapewnieniu rzetelnej i bezstronnej oceny projektu skarżącej w procesie wyboru projektów do dofinansowania w postaci oceny projektu przez eksperta posiadającego specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z dziedziny objętej PO IG w odniesieniu do Wniosku skarżącej; c) naruszenie przepisów art. 2, art. 7 i art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej: Konstytucja) poprzez ich niezastosowanie polegające na niezapewnieniu skarżącej prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy, zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawnego. Narodowe Centrum Badań i Rozwoju w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej uznało je za niezasadne, podnosząc, iż: - postępowanie w oparciu o ustawę z.p.p.r. jest postępowaniem szczególnym w stosunku do procedury określonej ustawą p.p.s.a., a odmienność ta polega na tym, iż obowiązek zgromadzenia i przedłożenia sądowi materiału dowodowego ciąży na skarżącym, a nie na organie. W tej sprawie, mimo iż nie miał takiego obowiązku organ włączając się do postępowania sądowego przed WSA udzielił odpowiedzi na skargę, a na poparcie swoich twierdzeń przedłożył kopię opinii eksperta zewnętrznego wyłącznie jako dowód na fakt wystąpienia organu o sporządzenie takiej opinii a nie na okoliczności merytoryczne, czyli mające związek z treścią tej opinii. Nadto korzystanie z opinii eksperta jest fakultatywne (art. 31 ust. 1 ustawy z.p.p.r.). Sąd administracyjny ocenia sprawę i rozstrzyga ją na podstawie dokumentów wymienionych w art. 30 c ust. 2 ustawy z.p.p.r., które obowiązana jest przedłożyć strona, a nie na podstawie akt administracyjnych wytworzonych i przedstawionych sądowi przez organ. Ponadto kwestionowanie przez skarżącą wiedzy i fachowości eksperta jest oparte na subiektywnych ocenach; - Sąd I instancji szczegółowo odniósł się do zarzutów skargi, - zarzuty naruszenia norm konstytucyjnych są niezasadne, gdyż regulacje dot. konkursów, zawarte w dokumentach programowych nie mają charakteru prawa powszechnie obowiązującego. Wiążą jednak organy i wnioskodawców, którzy przystąpili do konkursów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów o do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowy można przejść do kontroli jego subsumpcji pod zastosowany przepis prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach podstawy kasacyjnej opartej na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wydruku komputerowego niemającego charakteru dokumentu prywatnego bądź urzędowego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Należy przypomnieć, iż stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a.: "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie." § 5 tegoż przepisu stanowi, że: "Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego." Co do zasady, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Dowód uzupełniający z dokumentów sąd może przeprowadzić zarówno z urzędu, jak i na wniosek. Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 art. 106 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego, zgodnie z którymi dokumenty można podzielić na urzędowe - art. 244 § 1 k.p.c. (sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy władzy publicznej i inne organy państwowe w ich zakresie działania), stanowiące dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone, oraz prywatne - art. 245 k.p.c., stanowiące dowód tego, że osoba, która je podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. W związku z tym tylko takie dowody mogą być przedmiotem ewentualnego rozpatrzenia przez sąd administracyjny. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dopuścił i przeprowadził dowód z kserokopii dokumentu, o którego dopuszczenie wniosła strona postępowania przed sądem administracyjnym - Narodowe Centrum Badań i Rozwoju, będący w ocenie Centrum opinią eksperta zewnętrznego z dziedziny biotechnologii i inżynierii biomedycznej, a mający formę kserokopii (lub wydruku komputerowego) nie podpisanej przez tegoż eksperta. Sąd pierwszej instancji na stronie 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku oceniając ten dowód i jego znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie stwierdził, że: "Nie są również zasadne pozostałe zarzuty skargi, w szczególności zarzut dokonania oceny projektu z naruszeniem zasady rzetelności i bezstronności. Ocena została bowiem dokonana przez ekspertów z dziedziny biotechnologii, tj. dziedziny której dotyczy projekt. Ponadto, w celu dokonania rzetelnego i obiektywnego rozstrzygnięcia, MNiSW skorzystał z opinii eksperta zewnętrznego z dziedziny biotechnologii i inżynierii biomedycznej, uznając, iż do stwierdzenia właściwości i rzetelności przeprowadzonej oceny niezbędna jest fachowa wiedza merytoryczna." Każdy dokument jako środek dowodowy w postępowaniu cywilnym musi odpowiadać wymaganiom stawianym dokumentom urzędowym albo dokumentom prywatnym. W Kodeksie postępowania cywilnego brak jest natomiast definicji dokumentu w ogólności. Należy zatem przyjąć, że dokumentem w rozumieniu przepisów tegoż kodeksu jest każda myśl ludzka wyrażona w formie pisemnej i opatrzona podpisem wystawcy. Dokument ponadto powinien zostać sporządzony w sposób trwały, nadający się do zwielokrotnienia, do włączenia lub załączenia do akt sądowych i przez to nadający się do przeprowadzenia z niego dowodu. Jak akcentuje się w doktrynie i judykaturze podpis pod dokumentem jest jego cechą konstytuującą. "Wynika to z faktu, iż w przypadku dokumentów urzędowych podpis pod dokumentem przynależy do "przepisanej formy" tych dokumentów. Nie istnieje w polskim systemie prawnym taki dokument urzędowy, co do którego przepisy o jego formie nie wymagałyby złożenia pod nim podpisu przez upoważnioną osobę. Z kolei z art. 245 i 253 k.p.c. wynika, że także dokument prywatny musi zawierać podpis wystawcy. Ustawodawca wyjątkowo zwalnia wystawcę dokumentu od obowiązku jego podpisania, lub od obowiązku złożenia podpisu własnoręcznego (i zastąpienia go podpisem mechanicznym) i jedynie w tych przypadkach można mówić o istnieniu dokumentu pomimo braku podpisu w ogóle, bądź braku podpisu własnoręcznego (np. art. 328 § 2 k.s.h. pozwala na składanie pod dokumentem akcji podpisu mechanicznego; to samo dotyczy obligacji mających postać dokumentu - art. 5 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o obligacjach, tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1300 z późn. zm.; art. 92110 § 2 k.c. stanowi, że podpis na papierze wartościowym na okaziciela może być wykonany sposobem mechanicznym; art. 21 ust. 1a w związku z art. 21 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 z późn. zm., pozwala, aby dowody księgowe nie zawierały podpisu wystawcy dokumentu ani osoby, której wydano składniki aktywów, jeżeli wynika to z odrębnych przepisów lub techniki dokumentowania zapisów księgowych). Istnienie tych przepisów szczególnych potwierdza tezę, że - a contrario - w każdym innym przypadku dokument musi być podpisany - i to własnoręcznie - przez wystawcę. Co do treści podpisu należy przyjąć, że winna ona odpowiadać czterem funkcjom, które spełnia podpis pod dokumentem. Są to - funkcja identyfikacyjna (ustalenie tożsamości wystawcy dokumentu); funkcja polegająca na zamiarze wywołania określonych skutków prawnych (dotyczy to przede wszystkim dokumentów zawierających oświadczenia woli); funkcja polegająca na wskazaniu, że podpisywany dokument zawiera wersję ostateczną zawartego w nim oświadczenia, zaakceptowaną przez jego autora; funkcja zakończenia dokumentu poprzez jego podpisanie. Prawidłowy podpis zatem winien obejmować imię i nazwisko wystawcy, bądź pierwszą literę imienia i nazwisko wystawcy, bądź co najmniej samo nazwisko wystawcy." Nie można za podpis uważać parafy, tj. napisania wyłącznie inicjałów podpisującego. (por.: K. Knoppek: Komentarz do art. 244 Kodeksu postępowania cywilnego. Stan prawny na dzień 2011.03.15 LEX). W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż zasadniczo z naruszeniem art. 106 § 5 p.p.s.a. mamy do czynienia w sytuacji, gdy sąd administracyjny przeprowadzał dowody uzupełniające, a dokonując tego – uchybił stosownym przepisom procedury cywilnej. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227-257 k.p.c. – może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wówczas, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. (por.: M. Jagielska, A. Wiktorowska, K. Zalasińska [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 453 i powołane tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzutu naruszenia przez WSA art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. – poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z kserokopii (bądź wydruku komputeroweg) niemającego charakteru dokumentu prywatnego bądź urzędowego w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów art. 227-257 k.p.c., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym świadczy zacytowany wyżej fragment ze strony 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał za przedwczesne odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach rozstrzygnął w oparciu o art. 203 pkt 1) p.p.s.a.