II GSK 919/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Paulina Piasecka po rozpoznaniu w dniu 6 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1998/09 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2010 r. oddalił skargę G. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] września 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, z następującym uzasadnieniem. G. S. złożył dnia 17 maja 2006 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w W., wniosek o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006. Skarżący ubiegał się o przyznanie płatności do powierzchni 46,51 ha położonej na działkach oznaczonych literami od A do G, zadeklarowanych na działkach ewidencyjnych nr 235, 238, 202, 4/45 i 4/46, 590, 241 (województwo m., powiat [...]). Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. odmówił skarżącemu przyznania płatności ONW na 2006 r. wyjaśniając, że wysokość płatności uzależniona jest od usytuowania działek w ramach poszczególnych stref ONW oraz od wielkości powierzchni działek rolnych zadeklarowanych i użytkowanych przez producenta rolnego jako grunty orne, sady, łąki i pastwiska trwałe. Podczas weryfikacji wniosku wystąpił konflikt kontroli krzyżowej dotyczący działki A nr 235 (pow. 2,87 ha) z innymi producentami, którzy zadeklarowali te same działki ewidencyjne. Dnia 19 czerwca 2007 r. organ wezwał skarżącego do wyjaśnienia wykrytych we wniosku nieścisłości dotyczących tej działki. Skarżący nie odpowiedział na wezwanie, w związku z czym działka A nr 235 została wykluczona z płatności. W dniu 30 sierpnia 2006 r. w gospodarstwie skarżącego przeprowadzona została kontrola na miejscu, podczas której stwierdzono, że na działce C nr 202 powierzchnia deklarowana wynosi 35,70 ha natomiast powierzchnia stwierdzona wynosi 0,91 ha. W wyniku przedeklarowania działki stwierdzono zawyżenie o 34,79 ha. Ponadto na działce rolnej E nr 590 o powierzchni deklarowanej 2,86 ha w dniu kontroli nie była prowadzona działalność rolnicza, co skutkuje wykluczeniem działki z płatności. Powodem wydania decyzji odmawiającej przyznania ONW była stwierdzona różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną przez wnioskodawcę, a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu. Różnica ta wyniosła 628,71%. Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] września 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. Organ odwoławczy wskazał, że mimo iż zgodnie z art. 25 Rozporządzenia Komisji WE Nr 796/2004 kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia to skarżący został powiadomiony o dacie przeprowadzenia kontroli, lecz nie skorzystał z przywileju uczestnictwa w tych czynnościach. Organ wyjaśnił, że warunkiem przyznania płatności ONW jest użytkowanie rolnicze gruntów poprzez prowadzenie działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej, przy czym za działalność rolniczą uważa się produkcję roślinną i zwierzęcą. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (wyniki kontroli na miejscu) wskazują jednoznacznie, że wnioskodawca nie spełnił ww. warunków do objęcia gruntów wnioskowanymi płatnościami ze względu na brak użytkowania rolniczo przez prowadzenie działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej działki rolnej E oraz części działki C, przy czym na działce rolnej C zawyżenie powierzchni deklarowanej polegało na zgłoszeniu we wniosku powierzchni nie kwalifikującej się do objęcia płatnościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wyjaśnił, że przedstawiona w skardze interpretacja zawartej w § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz.657 ze zm.) definicji działalności rolniczej, według której to interpretacji brak działalności rolniczej oznacza "całkowity brak na działce jakiejkolwiek flory i fauny" jest błędna. W świetle tego przepisu za działalność rolną uważa się produkcję roślinną i zwierzęcą, zgodnie natomiast z § 2 ust. 1 pkt 2 działalność rolnicza, czyli produkcja zwierzęca i roślinna mają być "prowadzone" przez producenta rolnego. Użyte w przepisie określenia "produkcja" i "prowadzenie działalności" wskazują, że prawodawca wymaga pewnej aktywności ze strony tego, kto ją prowadzi. Samo posiadanie działek o charakterze rolnym, zarośniętych – co wynika z protokołu kontroli oraz fotografii – chwastami, kilkuletnimi krzewami wierzby i olszyny, "których przy regularnym użytkowaniu łąki w ogóle by tam nie było", nie może być w świetle przywołanej wyżej definicji uznane za działalność rolniczą. Sąd stwierdził, że w świetle powyższych ustaleń, prawidłowo ze zgłoszonych do płatności ONW działek rolnych o powierzchni 46,51 ha wykluczone z płatności zostały działki o powierzchni 40,52 ha. Po wykluczeniu powierzchnia stwierdzona kwalifikująca się do przyznania płatności wyniosła 5,99 ha. Różnica między powierzchnią deklarowaną przez wnioskodawcę a powierzchnią stwierdzoną została wyliczona przez organy orzekające na 628,71%. Sąd wskazał, że art. 51 rozporządzenia 796/2004, stanowiący, że jeżeli obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej (poza wyjątkami określonymi w wymienionych przepisach) przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 50 ust. 3-5 tego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru ustalonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% ustalonego obszaru. Jeśli różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa. W rozpoznawanej sprawie obszar zadeklarowany przekroczył obszar ustalony o znacznie więcej niż 20%, dlatego skarżącemu odmówiono przyznania płatności ONW. Sąd uznał za chybiony zarzut skarżącego, odnośnie braku powiadomienia o kontroli przeprowadzonej 30 sierpnia 2006 r., przez co nie mógł w niej uczestniczyć. Zgodnie z art. 25 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 (obowiązującym do 24 grudnia 2007 r.) – kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi kontroli można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum (art. 23a rozporządzenia). Okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków. W świetle tych przepisów brak jest podstaw do zakwestionowania legalności kontroli przeprowadzonej 30 sierpnia 2006 r., jak też uzyskanych w jej toku wyników jedynie ze względu na fakt niezawiadomienia skarżącego o jej terminie. Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy niezapowiedziana kontrola ujawniła nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię raportu z takiej kontroli (art. 28 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004). Stosownie zaś do jego art. 48 ust. 2 rolnicy otrzymują informację o stwierdzonych nieprawidłowościach w terminie 3 miesięcy od dnia przeprowadzenia kontroli na miejscu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza to, iż informacja o stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowościach powinna być skarżącemu wysłana w terminie do 30 listopada 2006 r. Organ dopełnił tego obowiązku przesyłając protokół 13 października 2006 r. Doręczony skarżącemu protokół raportu z kontroli z 30 sierpnia 2006 r. zawierał (na stronie 4) pouczenie o możliwości zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń, których skarżący nie złożył. Sąd podkreślił, że w celu ustalenia czy rolnicy spełniają warunki do przyznania wnioskowanej płatności ustawodawca przewidział kontrole, stanowiąc jednocześnie, że z czynności kontrolnych osoba je przeprowadzająca sporządza protokół. Dowodom tym, z racji możliwości przeprowadzania ich przez podmioty wyspecjalizowane i bezstronne, co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności. G. S. skargą kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – skutkujące uznaniem, że Skarżący nie prowadzi działalności rolniczej, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 104 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wykluczenie działki z płatności poprzez nadanie jej kodu DR18 nie wymaga wydania decyzji administracyjnej przez właściwy organ, na podstawie przesłanek określonych w powszechnie obowiązującym prawie, art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, że ARiMR nie jest obowiązana do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną stwierdzenie przez WSA, że określenia produkcja i prowadzenie działalności wskazuje, że ustawodawca wymaga pewnej aktywności ze strony tego, kto działalność prowadzi z jest niedopuszczalną wykładnią rozszerzającą a brak jest przepisów normujących "pewną aktywność". Odnośnie drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że zgodnie z art. 104 k.p.a. regułą jest załatwianie sprawy w formie decyzji a wyłączenie działki z płatności na stałe jest rozstrzygnięciem władczym, określającym prawa i obowiązki obywatela. Odstępstwo od wydania decyzji pozbawia go możliwości jakiegokolwiek odwołania, co jest sprzeczne z art. 78 Konstytucji i art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności . Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. skarżący stwierdził, że obowiązkiem organu było dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, tymczasem wykluczając z płatności działkę A nr 235 organ poprzestał na oświadczeniach innego producenta. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie – z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw. Za bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich - przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z objętym zarzutami skargi kasacyjnej przepisem ww. rozporządzenia (§ 2 ust. 1) "Płatność ONW udziela się producentowi rolnemu: 1) który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160, z 26.06.1999, z późn. zm.), oraz 2) jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar. Stosownie zaś do § 2 ust. 2 ww. aktu wykonawczego "Za działalność rolniczą, o której mowa w ust. 1 pkt 2, uważa się produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego i reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą, roślin ozdobnych i grzybów uprawnych, sadownictwo, hodowlę i produkcję materiału zarodowego ssaków, ptaków i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowego fermowego oraz chów i hodowlę ryb". Ponadto w myśl w art. 14 ust. 2 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999r. – do którego odsyła przytoczony wyżej § 2 ust. 1 pkt 2 – Dodatki wyrównawcze są przyznawane na każdy hektar gruntów użytkowanych rolniczo przez rolników, którzy: – prowadzą działalność rolniczą na minimalnym areale, który zostanie określony, – podejmują się prowadzić działalność rolniczą na obszarze o mniej korzystnych warunkach gospodarowania (po sprostowaniu do rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia – Dz.U.UE.L.99.160.80/1 – na obszarach niekorzystnych warunkach gospodarowania) przez przynajmniej pięć lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego, oraz - stosują dobrą praktykę gospodarki rolnej (po ww. sprostowaniu: zwykłą dobrą praktykę rolniczą) zgodną z potrzebą ochrony środowiska naturalnego i utrzymania terenów wiejskich, w szczególności poprzez zrównoważoną gospodarkę rolną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – wbrew wywodom strony wnoszącej skargę kasacyjną – Sąd I instancji orzekając w sprawie prawidłowo zinterpretował przesłankę konieczną do spełnienia celem przyznania płatności ONW, tj. "prowadzenie działalności rolniczej". Nie powinno ulegać żadnej wątpliwości, że prowadzenie działalności rolniczej wymaga aktywności, czyli podejmowania działań w zakresie produkcji określonej w § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Warunkiem uzyskania płatności nie jest bowiem samo posiadanie działek, nawet jeżeli – jak wywodzi strona – istnieje na nich jakaś "fauna i flora". Stanowisko prezentowane przez skarżącego pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią i celem przytoczonych uregulowań. Fakt, że zadeklarowane działki obejmowały prawem przewidziany obszar i znajdowały się na obszarze ONW nie świadczy o spełnieniu koniecznych przesłanek przyznania płatności. Skarżący nie podważył dokonanych w sprawie ustaleń – popartych dokumentacją zdjęciową – co do stanu zadeklarowanych działek, stwierdzonego podczas kontroli. Sąd I instancji orzekając w sprawie zasadnie zatem oparł się na ustaleniach, że działka C nr 202 o zadeklarowanej do płatności powierzchni 35,7 ha, to zaniedbana łąka z krzakami, pokrzywami, ostami, kilkuletnimi krzewami wierzby i olszyny, których przy regularnym użytkowaniu łąki w ogóle by tam nie było. Powierzchnia stwierdzona działki to 0,91 ha, pozostała część tej działki to "nieużytek". Ustalono też, że działka E nr 950 nie była w dacie kontroli użytkowana rolniczo (przypisano jej kod DR18). W tym stanie faktycznym oparcie skargi kasacyjnej na podstawie wadliwej subsumcji § 2 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. do ustalonego stanu faktycznego jest chybione. Chybiony jest też zarzut, że – z naruszeniem art. 104 k.p.a. – wyłączenie z płatności na stałe działki nr 590, której nadano kod DR18, nie wymagało wydania odrębnej decyzji. Zawarte w art. 104 k.p.a. pojęcie decyzji administracyjnej ma charakter procesowy. Brak podstaw by przyjąć domniemanie decyzji administracyjnej jako formy działania administracji publicznej. Domniemanie formy decyzji administracyjnej dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy istnieją normy administracyjnego prawa materialnego, które określają treść działania organu administracji publicznej. Tak więc to, czy w konkretnej sprawie rozstrzygnięcie organu powinno mieć formę decyzji zależne jest od przepisów prawa materialnego. Skarżący w skardze kasacyjnej nie wskazał tymczasem żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi, iż nadanie działce kodu następuje w drodze odrębnej decyzji administracyjnej. Nie można się też zgodzić z zarzutami, że strona pozbawiona została – z naruszeniem Konstytucji i Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności – możliwości odwołania. Rozstrzygnięciem władczym o prawach skarżącego do płatności jest decyzja będąca przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązek ten nie jest jednak nieograniczony. W rozpoznawanej sprawie poza sporem organ – wobec stwierdzenia, że działka objęta wnioskiem skarżącego została zgłoszona także przez innego producenta – zobowiązał stronę do złożenia stosownych wyjaśnień. Brak reakcji strony na wezwanie uzasadniał wykluczenie spornej działki z płatności i organom nie można w tym zakresie zarzucić uchybień procesowych. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna – jako nieusprawiedliwiona – podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.