VII SA/Wa 1162/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2011 r. sprawy ze skargi "H" Z. R. Spółka komandytowa z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego skargę oddala Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB, dla [...], na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie złego stanu technicznego oraz użytkowania w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska budynku biurowo-handlowo-usługowego, położonego przy ul. P. w W.. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 2 czerwca 2008 r. do organu wpłynął wniosek Prokuratury Okręgowej o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, w celu stwierdzenia czy ww. budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia. PINB dla [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. W związku ze złożonym przez Prokuraturę Okręgową odwołaniem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB, decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt: VII SA/Wa 756/09, uchylił decyzję WINB Nr [...]. W następstwie powyższego, WINB decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. uchylił w całości decyzję Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. PINB dla [...], wykonując dyspozycje zawarte w ww. decyzji WINB, w dniu [...] grudnia 2010 r. ponownie przeprowadził czynności kontrolne w sprawie złego stanu technicznego oraz użytkowania w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska ww. budynku. Podczas kontroli dokonano oględzin każdej kondygnacji budynku. Stwierdzono, że budynek użytkowany jest zgodnie z założonym przeznaczeniem. Dokonano, również wglądu do książki obiektu budowlanego, sprawdzono protokoły sprawności technicznej obiektu z 2009 r. i 2010 r., 1 Sygn. akt VII SA/Wa 1162/11 protokół kominiarski, protokół szczelności wewnętrznej instalacji gazowej oraz protokoły elektryczne. Z ustaleń pokontrolnych wynika, że ww. budynek jest w bardzo dobrym stanie technicznym, ponadto jest zadbany, a zastosowane materiały wykończeniowe są wysokiej jakości. Organ I instancji wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż właściciel przedmiotowego budynku wywiązuje się z nałożonych na niego obowiązków wynikających z art. 61 i 62 Prawa budowlanego. Powołując się na treść z art. 66 § 1 Prawa budowlanego, PINB dla [...] stwierdził, że przeprowadzone kontrole oraz zgromadzony materiał dowodowy nie dają podstaw do wydania decyzji w trybie art. 66 ww. ustawy, a wobec faktu, iż brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, prowadzone postępowanie należy umorzyć. Odwołanie od ww. decyzji złożył Prokurator Prokuratury Okręgowej w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ organ I instancji nie wziął pod uwagę wytycznych zawartych wyroku WSA w Warszawie VII SA/Wa 756/09 i w decyzji WINB Nr [...]. W ocenie Prokuratora organ I instancji nie wskazał na jakiej podstawie zakwestionował stan faktyczny sprawy przedstawiony przez G. R. i W. R.; nie ustosunkował się do zarzutu, że budynek (ul. P.) został posadowiony poniżej poziomu wód gruntowych i ciągle pracuje pompa utrzymująca depresję wodną co powoduje naruszenie stabilności gruntu i pękanie ścian ich budynku oraz ogrodzenia. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...], [...] WINB, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpoznaniu ww. odwołania, uchylił zaskarżoną decyzje w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że prowadzone postępowanie dotyczy stanu technicznego ww. budynku a także kwestii, czy jest on użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska, a ponadto powołał się na stanowisko zawarte w wyroku WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 756/09, zgodnie, z którym przepis art. 66 Prawa budowlanego został umieszczony w rozdziale 6 ustawy dotyczącym utrzymania obiektów budowlanych i nakłada on na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek użytkowania go zgodnie z przeznaczeniem, z wymogami ochrony środowiska także zapewnienia odpowiedniego stanu technicznego obiektu i prawidłowego bieżącego użytkowania w taki sposób, aby nie powodował on zagrożenia dla sąsiednich nieruchomości. 2 Sygn. akt VII SA/Wa 1162/11 W dnia 14 grudnia 2010 r. pracownicy PINB dla [...] przeprowadzili czynności kontrolne w sprawie złego stanu technicznego oraz użytkowania w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska ww. budynku, podczas których dokonali oględzin każdej kondygnacji budynku. Stwierdzono, że budynek użytkowany jest zgodnie z założonym przeznaczeniem. Z ustaleń protokolarnych wynika także, że budynek jest w bardzo dobrym stanie technicznym, ponadto jest zadbany, a zastosowane materiały wykończeniowe są wysokiej jakości. Z akt sprawy wynika, że w latach 2002 - 2004 PINB dla [...] rozpatrywał już dokumenty dotyczące niekorzystnego wpływu realizowanego budynku na zabudowania posesji przy ul. [...] w W., również pod względem spełnienia warunków oświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Z informacji uzyskanych przez WINB problem jednak dotyczy nie tylko zacienienia posesji przy ul. [...] w W., ale także wpływu budynku biurowo-handlowo-usługowego na fundamenty budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Z uwagi na głębokie posadowienie budynku biurowo-handlowo-usługowego, naruszone zostały warunki gruntowo-wodne i stale wypompowywana jest woda z garaży podziemnych. W wyniku powyższego popękało murowane ogrodzenie posesji przy ul. [...]. Pęknięcia powstały także na ścianach budynku i w narożnikach okien. PINB [...] nie odniósł się w swoim orzeczeniu do kwestii oceny wpływu użytkowania budynku biurowo-handlowo-usługowego na bezpieczeństwo sąsiednich nieruchomości, na co wskazywała zarówno Prokuratura Okręgowa w Warszawie oraz WSA w Warszawie. W ocenie WINB, by móc prawidłowo ocenić powyższe, należy wszcząć kolejne postępowanie w trybie art. 66 § 1 pkt 1 Prawa budowlanego w stosunku do budynku znajdującego się na posesji przy ulicy [...]. Nie oznacza to konieczności umorzenia obecnie prowadzonego postępowania, gdyż ma ono na celu ustalenie, czy użytkowanie budynku biurowo-handlowo-usługowego, położonego przy ulicy P., niesie za sobą zagrożenie dla sąsiednich nieruchomości, czego skutkiem może być ewentualne nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. Z. R. sp. komandytowa w [...], wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości - jako rażąco naruszającej prawo i zasądzenie od organu drugiej instancji na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie art. 15 k.p.a., 3 Sygn. akt VII SA/Wa 1162/11 tj. wyrażonej w tym przepisie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, poprzez nierozpoznanie przez organ II instancji całokształtu sprawy, nie odniesienia się do całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ograniczenie się jedynie do wskazania niektórych tylko uchybień organu I instancji; naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez wadliwie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz niewystarczające uzasadnienie decyzji, a mianowicie: oparcie się na nieznanych stronie dowodach, które nie zostały sprecyzowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie odniesienie się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, posługiwanie się niezrozumiałymi i niedookreślonymi okolicznościami i argumentami faktycznymi i prawnymi, na jakich organ oparł swoje rozstrzygnięcie, pominięcie w zaskarżonej decyzji konstytutywnych elementów, określonych przez Kodeks postępowania administracyjnego; rażące naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a., poprzez nakazanie organowi I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy "wszczęcia kolejnego postępowania" a więc wykroczenia poza granice przedmiotowe ponownie rozpatrywanej "sprawy" w rozumieniu tego przepisu, co w konsekwencji mogło doprowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W uzupełnieniu skargi strona skarżąca złożyła pismo z dnia 27 maja 2011 r. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skarga zaś nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ w postępowaniu przed organem I instancji nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W odwołaniu Prokuratora zasadnie podniesiono, że organ I instancji w poprzedniej fazie sprawy nie zastosował się do wyroku Wojewódzkiego 4 Sygn. akt VII SA/Wa 1162/11 Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 756/09, w którym zobowiązano organy nadzoru budowlanego do ustalenia, czy w sprawie występują przesłanki z art. 66 Prawa budowlanego, z uwzględnieniem konieczności zbadania zarzutów zawartych we wniosku i w odwołaniu. Zadaniem organu I instancji w powtórzonym postępowaniu było zatem przeprowadzenie wszelkich możliwych czynności dowodowych, celem wykonania ww. wyroku we wskazany sposób. Sąd w ww. wyroku zauważył też, że fakt, iż inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie tego budynku nie ma znaczenia w sprawie, gdyż chodzi o weryfikację okoliczności wynikających z art. 66 Prawa budowlanego, które mają zastosowanie do legalnie wzniesionych obiektów, ponadto organ zobowiązano do właściwego uzasadnienia rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a. Tymczasem w wydanej ponownie przez organ I instancji decyzji podano, że przeprowadzono oględziny budynku nie stwierdzając żadnych wad, wobec czego przyjęto, że właściciel wywiązuje się prawidłowo z nałożonych przez art. 61 i 62 Prawa budowlanego obowiązków. Po przytoczeniu treści art. 66 organ podsumował, że brak jest podstaw do wykonywania dalszych czynności w trybie art. 66 Prawa budowlanego, wobec czego postępowanie w sprawie umorzył. Powyższa decyzja nie odpowiada ani wytycznym Sądu, ani też nie wyjaśnia istotnych okoliczności sprawy podnoszonych we wniosku i we wcześniejszych pismach procesowych, w szczególności nie wyjaśniono, czy budynek jest posadowiony w sposób wymagający ciągłej pracy pomp usuwających wodę i czy powoduje to w konsekwencji naruszenie stabilności gruntu i pękanie ścian i ogrodzenia sąsiedniego budynku. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia tej kwestii. Nie można zatem skutecznie zarzucić rozstrzygnięciu organu II instancji, który zaskarżoną decyzją uchylił opisane rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, naruszenia prawa, gdyż w istocie niewyjaśnienie tych okoliczności przez organ I instancji oznacza, że nie przeprowadzono kluczowych czynności dowodowych w sprawie, a zatem niezbędne było ponowienie postępowania. Uzupełnienie postępowania dowodowego we własnym zakresie lub w trybie art. 136 k.p.a. może mieć miejsce bowiem wówczas, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest w zasadzie zadowalające i kiedy wchodzi w grę tylko uzupełnienie tego postępowania dodatkowymi dowodami i materiałami. W niniejszej 5 Sygn. akt VII SA/Wa 1162/11 sprawie, jak wskazano nie wyjaśniono podstawowych okoliczności dla których we wcześniejszych fazach decyzje były uchylane. Dodać też trzeba, że organ I instancji nie rozstrzygnął sprawy co do istoty, gdyż umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest rozstrzygnięciem formalnym, a nie merytorycznym i może mieć miejsce tylko wobec stwierdzenia, że postępowanie jest bezprzedmiotowe - inaczej mówiąc, że albo przedmiotu tego postępowania nigdy nie było i obecnie organ to stwierdza, albo, że w toku postępowania przedmiot ten zniknął. Z okoliczności rozpatrywanej sprawy wynika, że jej przedmiotem jest rozpoznanie wniosku Prokuratora zarzucającego niezgodne z treścią art. 66 Prawa budowlanego użytkowanie budynku. Rozstrzygnięcie organu winno zatem stwierdzić, czy budynek może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo czy jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo czy jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo czy powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Rozstrzygnięcie sprawy winno zatem jednoznacznie potwierdzić lub wykluczyć podane wyżej przesłanki. Rację ma zatem skarżący, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niewystarczające uzasadnienie decyzji, lecz wady te odnoszą się do postępowania przed organem I instancji, ze względów już wyżej opisanych, co utwierdza w przekonaniu, że zasadnie uchylona została decyzja organu I instancji. Nie doszło zatem do naruszenia, ani tez rażącego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., ani też do naruszenia zasady opisanej w art. 15 k.p.a., gdyż zarzutu tego nie można postawić prawidłowo wydanej decyzji opartej o art. 138 § 2 k.p.a. Również zarzut dowolnej oceny materiału dowodowego przez organ II instancji, nie jest zasadny, gdyż opisane przez ten organ w uzasadnieniu decyzji okoliczności wynikające z akt sprawy były podstawą wątpliwości tego organu skutkującymi koniecznością ich sprawdzenia w ponownym postępowaniu wyjaśniającym. Wskazać nadto należy, że ustalenia przyjęte przez organ II instancji, który kieruje sprawę do powtórnego rozpoznania, nigdy nie mają charakteru ustaleń ostatecznych, gdyż mają one podlegać weryfikacji w powtórzonym postępowaniu. Tego rodzaju ustalenia organu II instancji mają zatem znaczenie wyłącznie na tym etapie sprawy, którą kończy decyzja uchylająca i mogą być podstawą kierunku dalszych ustaleń, ale w 6 Sygn. akt VII SA/Wa 1162/11 znaczeniu dowodowym nie przesądzają sprawy. Zalecenia, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., wiążą organ I instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych. Natomiast sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji. Z tych powodów przyjęte przez organ II instancji ustalenia, które skarżący określa jako dowolne, nie mają istotnego wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1644/09 oraz z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 502/06. Z powyższych powodów nie można też było uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 15 k.p.a. przez wskazanie konieczności wszczęcia odrębnego postępowania w odniesieniu do budynku sąsiedniego, gdyż zalecenie to, po pierwsze nie oznacza, że postępowanie to będzie toczyło się w granicach obecnie rozpoznawanej sprawy, po wtóre, jak wskazano wyżej, nie wiąże organu I instancji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd skargę oddalił. 7