II OSK 562/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Warszawie skargi kasacyjnej [...] Spółka komandytowa z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1162/11 w sprawie ze skargi [...] Spółka komandytowa z siedzibą w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. II OSK 562 / 12 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki komandytowej [...] z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r., którą to decyzją uchylono decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2010 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż na wniosek Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy wszczął postępowanie w celu stwierdzenia, czy budynek przy ulicy P. w W. jest w odpowiednim stanie technicznym i czy jest użytkowany w sposób niezagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Rozstrzygnięcie to Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2009 r. utrzymał w mocy. Po rozpatrzeniu skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lipca 2009 r. (sygn. akt: VII SA/Wa 756/09) uchylił decyzję z dnia [...] marca 2009 r. Następnie Mazowiecki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Ponownie rozpoznając sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 14 grudnia 2010 r. przeprowadził czynności kontrolne w przedmiotowym budynku, dokonano wglądu do książki obiektu budowlanego, sprawdzono protokoły sprawności technicznej obiektu z 2009 r. i 2010 r., sprawdzono protokół kominiarski, protokół szczelności wewnętrznej instalacji gazowej oraz protokoły elektryczne. Zdaniem organu z ustaleń pokontrolnych wynika, że budynek jest w bardzo dobrym stanie technicznym, ponadto jest zadbany, a zastosowane materiały wykończeniowe są wysokiej jakości. Organ uznał, iż właściciel przedmiotowego budynku wywiązuje się z nałożonych na niego obowiązków wynikających z art. 61 i 62 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym). Z tych też przyczyn Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 K.p.a. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie złego stanu technicznego oraz użytkowania w sposób zagrażający życiu lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska przedmiotowego budynku. Organu stwierdził brak podstaw do wydania decyzji w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Prokurator Prokuratury Okręgowej w Warszawie, zarzucając jej pominięcie wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2009 r. oraz w decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. Prokurator zwrócił też uwagę na to, że organ nie ustosunkował się do zarzutu, iż przedmiotowy budynek został posadowiony poniżej poziomu wód gruntowych i ciągle pracuje pompa utrzymująca depresję wodną, co powoduje naruszenie stabilności gruntu i pękanie ścian budynku oraz ogrodzenia. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzje w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak zaznaczył organ odwoławczy, z akt sprawy wynika, że w latach 2002- 2004 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrywał już dokumenty dotyczące niekorzystnego wpływu realizowanego budynku na zabudowania posesji przy ul. I. w W. pod względem spełnienia warunków oświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Obecnie rozważany problem dotyczy nie tylko zacienienia posesji przy ul. I. w W., ale także wpływu budynku biurowo- handlowo- usługowego na fundamenty budynku mieszkalnego przy ul. I. Z uwagi na głębokie posadowienie budynku biurowo- handlowo- usługowego, naruszone zostały warunki gruntowo- wodne i stale wypompowywana jest woda z garaży podziemnych. W wyniku powyższego, popękało murowane ogrodzenie posesji przy ul. I. Nadto powstały także pęknięcia na ścianach budynku i w narożnikach okien. Organ I instancji nie odniósł się w swoim orzeczeniu do kwestii oceny wpływu użytkowania przedmiotowego budynku na bezpieczeństwo sąsiednich nieruchomości, na co wskazywała zarówno Prokuratura Okręgowa w Warszawie, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Nadto zdaniem organu odwoławczego, by móc prawidłowo ocenić powyższe, należy wszcząć też postępowanie w trybie art. 66 § 1 pkt 1 Prawa budowlanego w stosunku do budynku znajdującego się na posesji przy ulicy I. Nie oznacza to konieczności umorzenia obecnie prowadzonego postępowania, gdyż ma ono na celu ustalenie, czy użytkowanie budynku przy ulicy P., niesie za sobą zagrożenie dla sąsiednich nieruchomości, czego skutkiem może być ewentualne nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Skargę na powyższą decyzję złożyła Spółka komandytowa [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności jako rażąco naruszającej prawo i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie art. 15 K.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 138 § 2 w związku z art. 15 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd uznał, iż organ I instancji nie zastosował się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 756/09. Zdaniem Sądu pierwszej instancji decyzja organu I instancji nie odpowiada ani wytycznym Sądu, ani też nie wyjaśnia istotnych okoliczności sprawy podnoszonych we wniosku i we wcześniejszych pismach procesowych, w szczególności nie wyjaśniono, czy budynek jest posadowiony w sposób wymagający ciągłej pracy pomp usuwających wodę i czy powoduje to w konsekwencji naruszenie stabilności gruntu i pękanie ścian i ogrodzenia sąsiedniego budynku. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia tej kwestii. Nie można, zatem skutecznie zarzucić rozstrzygnięciu organu II instancji, naruszenia prawa, gdyż w istocie niewyjaśnienie przedstawionych wyżej okoliczności przez organ I instancji oznacza, że nie przeprowadzono kluczowych czynności dowodowych w sprawie, a zatem niezbędne było ponowienie postępowania. Nadto Sąd stwierdził, że organ I instancji nie rozstrzygnął sprawy, co do istoty. Umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. jest rozstrzygnięciem formalnym, a nie merytorycznym i może mieć miejsce tylko wobec stwierdzenia, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Z okoliczności rozpatrywanej sprawy wynika, że jej przedmiotem jest rozpoznanie wniosku Prokuratora zarzucającego niezgodne z art. 66 Prawa budowlanego użytkowanie budynku. Rozstrzygnięcie organu winno, zatem stwierdzić, czy budynek może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo czy jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo czy jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo czy powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Rozstrzygnięcie sprawy winno jednoznacznie potwierdzić lub wykluczyć ww. przesłanki. Sąd pierwszej instancji podzielił zarzuty skargi, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. przez wadliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niewystarczające uzasadnienie decyzji, jednak wady te Sąd przypisał postępowaniu przed organem I instancji. Tym samym decyzja organu I instancji została zasadnie uchylona. Nie doszło do naruszenia ani też rażącego naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., ani też do naruszenia zasady z art. 15 k.p.a. Zarzutu tego nie można postawić prawidłowo wydanej decyzji opartej o art. 138 § 2 K.p.a. Również zarzut dowolnej oceny materiału dowodowego przez organ II instancji nie jest zasadny, gdyż opisane przez ten organ w uzasadnieniu decyzji okoliczności wynikające z akt sprawy były podstawą wątpliwości tego organu skutkującymi koniecznością ich sprawdzenia w ponownym postępowaniu wyjaśniającym. Ponadto, jak znaczył Sąd, ustalenia przyjęte przez organ II instancji, który kieruje sprawę do powtórnego rozpoznania, nie mają charakteru ustaleń ostatecznych. Mają one podlegać weryfikacji w powtórzonym postępowaniu. Z tych też powodów, Sąd nie uznał za zasadny zarzutu naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 15 K.p.a. przez wskazanie konieczności wszczęcia odrębnego postępowania w odniesieniu do budynku sąsiedniego. Z przedstawionych wyżej przyczyn na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), Sąd pierwszej instancji wniesioną skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka komandytowa [...] z siedzibą w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 15 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. przez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieuwzględnienie skargi mimo, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa z uwagi na niewskazanie przez organ II instancji dowodów, na jakich się oparł oraz naruszenie przez ten organ zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; 2. naruszenie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 15 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu przez Sąd pierwszej instancji skargi, pomimo zasadnych zarzutów skarżącego co do uchybień organu II instancji w zakresie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w tym wydania organowi I instancji niezgodnych z prawem wskazań co do dalszego postępowania; 3. naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. polegające na wydaniu wyroku oddalającego skargę na podstawie dokumentów nieznajdujących się w aktach sprawy, a stanowiących podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, tj. na podstawie informacji uzyskanych przez WINB wskazujących na problem wpływu budynku biurowo- handlowego na fundamenty budynku mieszkalnego przy ul. I. w Warszawie występujące z uwagi na głębokie posadowienie budynku biurowo- handlowego, które doprowadziło do naruszenia warunków gruntowo-wodnych i stałego wypompowywania wody z garaży podziemnych, popękania murowanego ogrodzenia posesji przy ul. I., pęknięć na ścianach budynku i w narożnikach okien, co czyni uzasadnionym twierdzenie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie innych dokumentów niż akta sprawy; - które to zarzuty naruszenia prawa procesowego, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi, a nie do jej oddalenia. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych we wniesionej kasacji podstaw. Oceniając w powyżej wskazanych granicach wniesioną w sprawie skargę kasacyjną, stwierdzić należało, iż zasadniczy powód oddalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowił fakt, że ponownie prowadząc postępowanie administracyjne organ I instancji nie uwzględnił wytycznych zawartych w uzasadnieniu zapadłego na wcześniejszym etapie postępowania wyroku Sądu z dnia 9 lipca 2009 r. oraz nie odniósł się do kwestii poruszanych w pismach procesowych stron tego postępowania. Jak słusznie konkludował Sąd pierwszej instancji, doprowadziło to do sytuacji, w wyniku której nie wyjaśniono podstawowych okoliczności sprawy, a co z kolei uzasadniało wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego na mocy art. 138 § 2 K.p.a. Z tego też punktu widzenia, chybiony pozostaje zarzut kasacji dotyczący naruszenia skarżonym wyrokiem normy art. 133 § 1 P.p.s.a. Wskazywanie przez skarżącą Spółkę na dokumenty nie znajdujące się w aktach sprawy na podstawie, których Sąd pierwszej instancji rzekomo wydał kontrolowane rozstrzygnięcie nie znajduje żadnego potwierdzenia w świetle uzasadnienia wyroku, jak i akt sprawy. Przede wszystkim, bowiem Sąd nie wskazywał na żadne konkretne dokumenty, a jedynie na fakt nie wykonania zaleceń zawartych we wskazanym wyżej wyroku, jak też na brak wyjaśnienia "istotnych okoliczności podnoszonych we wniosku i we wcześniejszych pismach procesowych". Wszystkie powyższe dokumenty, wyrok, wnioski, pisma procesowe, znajdują się w aktach niniejszej sprawy. Ponadto zauważyć należy, iż w pismach tych, podobnie, jak i w kolejnych pismach procesowych stron postępowania wskazywano na posadowienie przedmiotowego obiektu budowlanego poniżej wód gruntowych, ciągłą pracę pomp utrzymujących depresję wodną, co może powodować zmniejszenie stabilności gruntu i pękanie ścian budynku usytuowanego przy ul. I. w W. oraz jego ogrodzenia. Podkreślić trzeba, że wbrew argumentacji kasacji, powyższe okoliczności organ I instancji miał poddać weryfikacji w toku prowadzonych czynności. Wyjaśnić również należy, iż przedmiotem niniejszej sprawy nie jest problem związany z analizą nasłonecznienia sąsiedniego budynku, a nawiązanie do tej kwestii wskazywało jedynie na toczące się wcześniej postępowania. W związku z powyższym, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 15 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. Jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy wydanie decyzji z art. 138 § 2 K.p.a. było uprawnione. Ze wskazanych wyżej względów za bezzasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 15 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. Odnośnie natomiast udzielonych przez organ odwoławczy organowi I instancji wskazań, co do dalszego postępowania, stwierdzić trzeba, iż wbrew twierdzeniom kasacji, organ odwoławczy nie rozszerzył przedmiotu niniejszej sprawy, a co najwyżej wskazał na możliwość wszczęcia odrębnego postępowania odnośnie budynku przy ul. I., co nie stanowi uchybienia obowiązującym zasadom postępowania. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.