I SA/Wa 232/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Maria Tarnowska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2011 r. sprawy ze skargi M.P. i S.P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na podział nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżących M.P. i S.P. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2010 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania M.P., S.P. i S.R. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2009 r. nr [...], odmawiającej zezwolenia na podział działki nr [...] z obrębu [...], położonej w K. przy ul. [...], na dwie działki o pow. [...] m2 i [...] m2, działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 8, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że M.P., S.P. i S.R. – współwłaściciele nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], złożyli do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wniosek o wydanie pozwolenia na podział działki nr [...] obr. [...]. Planowany podział, polegający na wydzieleniu dwóch działek, z których każda jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, ma na celu zniesienie współwłasności. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] lutego 2009 r. nr [...], odmówił pozwolenia na podział. M.P., S.P. i S.R. w ustawowym terminie złożyli odwołanie od tej decyzji. Rozpoznając odwołanie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków. Organ odwoławczy wyjaśnił, że pozwolenia na podział nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wydawane są przez organy ochrony zabytków w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie określają, kiedy pozwolenie powinno zostać wydane, a kiedy należy odmówić jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Minister wskazał, że kompetencje organu ochrony zabytków do orzekania w niniejszej sprawie wynikają z faktu, że układ urbanistyczny i zespół budowlany K. został wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją Konserwatora Zabytków W. z [...] lutego 1990 r. Na podstawie decyzji o wpisie do rejestru zabytków układu urbanistycznego, ochronie konserwatorskiej podlegają gabaryty obiektów budowlanych, wygląd elewacji, relacje przestrzenne pomiędzy elementami zabudowy, a także parcelacja z układem działek i ulic. Minister podniósł, że objęcie ochroną tych elementów nie oznacza, że nie jest dopuszczalne dokonywanie przy nich jakichkolwiek zmian – organ konserwatorski powinien zaakceptować te zmiany, które nie spowodują uszczerbku dla wartości chronionego obszaru, mając przede wszystkim na uwadze stopień zachowania elementów układu. Oznacza to, że organ konserwatorski może odmówić wydania pozwolenia na podział nieruchomości zabytkowej, gdy w jego ocenie podział taki wpłynąłby negatywnie na zachowane historyczne wartości przestrzenne i architektoniczne chronionego obszaru i takie stanowisko zostanie przez organ prawidłowo uzasadnione. Organ odwoławczy wskazując na przepisy ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a zwłaszcza art. 4 pkt 2 ustawy stanowiący, że ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań, mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, uznał, iż wnioskowany podział działki o numerze ew. [...], położonej przy ul. [...] w K., nie jest możliwy do zaakceptowania ze stanowiska konserwatorskiego. Minister podkreślił, że podział działki jest czynnością powodującą zmiany na chronionym terenie, a zatem mogącą naruszyć jego wartości zabytkowe i pogorszyć warunki jego ochrony. Zgodnie z doktryną konserwatorską niezwykle ważne jest zachowanie historycznego ukształtowania nieruchomości. Podział nieruchomości pozostaje w sprzeczności z zasadami ochrony tego typu obiektów zabytkowych, którym należy zagwarantować warunki trwałego zachowania pierwotnego układu funkcjonalno-przestrzennego. Minister stwierdził, że wprawdzie planowana do podziału działka nr ew. [...] została już wcześniej wtórnie podzielona, niemniej kolejny podział na dwie niewielkie działki o pow. [...] m2 oraz [...] m2, pogłębiłby niekorzystne zmiany na chronionym obszarze, gdzie zgodnie z pierwotną parcelacją wielkość poszczególnych działek wynosiła przeciętnie [...] m2, sprzyjająca utrzymaniu leśno-parkowego charakteru miasta. W ocenie organu zgoda na podział przedmiotowej działki wpłynęłaby na obniżenie wartości zabytkowych całego terenu. Wartością tego typu obszarów zabytkowych jest powstały w wyniku pierwotnej parcelacji terenów kształt, wielkość oraz rozplanowanie działek, rozmieszczonych w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych. Minister uznał, że organ I instancji w sposób logiczny i przekonywujący wyjaśnił stronom przesłanki, jakimi się kierował oraz przedstawił wszystkie okoliczności, mające wpływ na dokonane rozstrzygnięcie, ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ I instancji nie budzą wątpliwości organu odwoławczego, a rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji nie ma cech dowolności. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M.P. i S.P. Zaskarżonej decyzji zarzucili obrazę przepisów: - art. 6 kpa - polegającą na wydaniu jej z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa; - art. 7 kpa - pominięto słuszny interes strony; - art. 8 kpa - decyzja wzbudza nieufność, obniża świadomość i kulturę prawną obywateli; - art. 77 i 80 kpa - polegającą na nierozpatrzeniu całego materiału zgromadzonego w sprawie, a w zakresie rozpatrzonym organ dokonał oceny wykraczającej poza zasadę swobodnej oceny dowodów. - art. 107 § 3 kpa – decyzja nie zawiera pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego sprawy; - art. 4 i art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie; - art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że poprzez zakazanie podziału przedmiotowej działki ograniczone zostało ich prawo do dysponowania nieruchomością, co gwarantowane jest nie tylko w art. 140 kc, ale także konstytucyjnie, przepisami chroniącymi prawo własności, tj. art. 31 ust. 3 oraz 64 Konstytucji. Ustalenia konserwatorskie powodują nieuprawnione oddziaływanie na wskazane prawo podmiotowe skarżących, tym bardziej, że w przedmiotowej sytuacji nie zachodzą żadne okoliczności uzasadniające potrzebę ograniczenia jego wykonywania. Odnosząc się do powołanego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji Studium Historyczno-Urbanistycznego K. (Analiza wartości zabytkowych wraz z wnioskami konserwatorskimi) autorstwa zespołu pod kierownictwem mgr inż. E.K., zgodnie z którym podział działki na terenie K. jest możliwy tylko wówczas, gdy po podziale jej powierzchnia wyniesie [...] m2, skarżący podnieśli, że jak wyraźnie wynika z mapy ewidencyjnej chronionego obszaru, w którym położona jest przedmiotowa działka nr [...], chroniony układ nie został zachowany w tym rejonie. Po przeciwnej stronie ulicy [...], gdzie pierwotnie przewidywano utrzymanie parku, obecnie istnieje gęsta zabudowa budynkami mieszkalnymi różnej wielkości usytuowanymi na działkach ewidencyjnych powstałych w wyniku kolejnych podziałów, o wielkościach kilkakrotnie mniejszych niż te, które powstałyby w wyniku podziału. Poza tym, tereny otaczające działkę skarżących są zabudowane licznymi spółdzielczymi blokami mieszkalnymi. Okoliczność ta została także potwierdzona decyzją organu I instancji, który wprost stwierdził, że w najbliższym sąsiedztwie są działki o pow. od [...] m2 do [...] m2. W ocenie skarżących zaskarżona decyzja została podjęta w sposób dowolny, z przekroczeniem granic dopuszczalnego uznania administracyjnego. Skoro do tej pory, mimo uznania układu urbanistycznego K. za zabytek, zezwalano na wydzielenie dużo mniejszych działek w tym samym obrębie geodezyjnym, a w konsekwencji nie udało się utrzymać historycznej parcelacji działek, odmowa podziału działki nr [...] na stosunkowo duże, w porównaniu z otoczeniem nieruchomości, nie znajduje zdaniem skarżących, żadnego uzasadnienia i godzi w ich konstytucyjnie chronione prawa. Skarżący podkreślili, że w przypadku decyzji uznaniowej organ zobowiązany jest w sposób czytelny, umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Istotą uznania jest to, że ustawodawca wprowadzając do przepisu pojęcie nieostre, przerzuca na władzę wykonawczą konieczność wypełnienia hipotezy normy prawnej konkretną treścią. Odmienne postępowanie, a w szczególności brak argumentów przemawiających za odmową przyznania określonego prawa narusza zasady postępowania administracyjnego, przede wszystkim zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów. W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie decyzja podjęta została arbitralnie. Skoro przepisy ograniczające prawo własności powinny być interpretowane ściśle – nawet w zakresie podziału nieruchomości uznanej za zabytek, to tym bardziej powinny być one interpretowane jeszcze ściślej w zakresie nieruchomości, która sama w sobie zabytkiem nie jest, lecz stanowi tylko element pewnego układu, który w dodatku został znacznie zmieniony w stosunku do pierwotnych założeń. W rzeczywistości, podział działki nr [...] nie zagraża w żaden sposób zaburzeniu układu, który od wielu lat w tym obrębie i tak już nie funkcjonuje. Dowodem na przeprowadzane wielokrotnie podziały gruntów w tym obszarze jest choćby zmiana numeru ewidencyjnego przedmiotowej działki – pierwotnie numeru [...] na obecnie nr [...]. Nie została więc zachowana spójność historyczna parcelacji tej części gminy, a tym samym nie zachodzi potrzeba, ani nawet możliwość ochrony tego obszaru na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 pkt 8 w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy. Skarżący zarzucili, że organ nie przedstawił argumentów przemawiających za jakimś szczególnym powodem utrzymania w obecnym kształcie akurat działki nr [...], skoro nie była to wystarczająca przyczyna do odmowy podziału sąsiednich działek. Skarżący podnieśli, że żaden z przepisów art. 3 ustawy definiujących pojęcia użyte w ustawie nie odnosi się wprost do elementu "parcelacji z układem działek i ulic", na co powołuje się organ II instancji. W szczególności nie stanowi o tym definicja "historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego". Podział działki w żadnym stopniu i sposobie nie wpłynie na zabudowania, układ ulic czy sieci dróg, a nawet na zaprojektowaną zieleń. W ocenie skarżących zastosowana ochrona wychodzi poza zakres przewidziany ustawą. Skarżący wskazując na treść przepisu art. 7 kpa podnieśli, że organ administracji publicznej ma obowiązek załatwienia sprawy w sposób pozytywny dla strony, jeżeli tylko nie przekracza to jego możliwości w zakresie realizacji przyznanego potencjalnie uprawnienia oraz jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. W państwie prawa nie ma bowiem miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku organ orzekający jest zobowiązany do wskazania, o jaki interes ogólny (społeczny) chodzi, oraz do udowodnienia, że interes ten jest na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Skarżący nie podzielili stanowiska organu II instancji, jakoby organ I instancji w sposób logiczny i przekonywujący wyjaśnił stronom przesłanki, jakimi się kierował przy wydaniu decyzji. Zdaniem skarżących – organ wskazując na to, że obszar układu w rejonie przedmiotowej działki został znacznie zmieniony, nie przedstawił żadnego argumentu, dla którego jednak nie zezwolił na podział działki nr [...]. Wskazali, że ogólnikowe powoływanie się przez organ na przeciwdziałanie dalszemu zagęszczaniu zabudowy nie znajduje żadnego uzasadnienia, ponieważ wnioskowany podział ma charakter zmiany przede wszystkim stanu prawnego, polegającej na zniesieniu współwłasności. Nie wiąże się ona z budową kolejnego budynku (zagęszczeniem zabudowy), ani ze zmianą gabarytów budowlanych, wyglądu elewacji, czy relacji przestrzennych. Byłoby niedorzecznością przyjęcie, że ewentualne postawienie zwykłego ogrodzenia na działce spowoduje utratę przez cały obszar charakteru miasta-ogrodu, czy zmniejszenia powierzchni terenów leśno-parkowych. Skarżący zarzucili, że argumentacja organów jest lakoniczna, powołująca się na sformułowania ustawy bez ich dogłębnej analizy, która to okoliczność godzi w przepis art. 107 § 3 kpa. Wskazując na treść przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa skarżący zarzucili, że organy administracji w sposób nieuzasadniony, mając wiedzę o stanie faktycznym i prawnym na terenie przyległym do działki skarżących, abstrahowały od tych stanów upatrując podstawy swego rozstrzygnięcia w pobieżnie zinterpretowanym przepisie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów prawa materialnego: art. 36 ust. 1 pkt 8 oraz ogólnych przepisów ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym jej art. 4 pkt 2, który stanowi, że ochrona zabytków polega, w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków. Zdaniem Sądu ustawa powinna być tak wykładana, aby wynikały z niej obiektywne kryteria dopuszczalności podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru oraz rozróżnienie wpisu do rejestru układu urbanistycznego i zespołu budowlanego od wpisu konkretnie i indywidualnie określonego obiektu zabytkowego. Wszelka dowolność w podejmowaniu decyzji powinna być wykluczona. W polskim porządku prawnym funkcjonuje wiele klauzul generalnych i pojęć niedookreślonych wykorzystywanych przez ustawodawcę w celu elastycznego kształtowania sytuacji prawnej obywateli bez stosowania rozwiązań nadmiernie kazuistycznych. Dotyczy to także pojęć użytych w ustawie z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podkreślić jednak trzeba, że użycie takich pojęć w ustawie nie jest równoznaczne z przyznaniem organom konserwatorskim absolutnej swobody, prowadzącej do zarzucanej w skardze dowolności rozstrzygnięć – tym bardziej w sytuacji, gdy rozstrzygnięcia te pozostają w bezpośrednim związku z prawami konstytucyjnymi, do których należy prawo własności. Dlatego zastosowane przepisy prawa materialnego wymagają zastosowania wykładni w zgodzie z Konstytucją RP. W słowniczku pojęć ustawy występują definicje legalne o charakterze nieostrym. Doprecyzowanie pojawiających się w nich wyrażeń niedookreślonych wymaga posłużenia się kryteriami ocennymi. W tym kontekście rozważenia wymaga zatem kwestia, w jaki sposób konieczność dokonywania każdorazowej interpretacji wspomnianych wyrażeń nieostrych wpływa na kształtowanie się dopuszczalnego stopnia dyskrecjonalności konkretnych rozstrzygnięć organów ochrony zabytków. Należy wskazać, że decyzje organów ochrony konserwatorskiej mają charakter decyzji związanych, a nie zaś sensu stricte uznaniowych. O uznaniu administracyjnym w znaczeniu wykształconym w nauce prawa administracyjnego, a następnie przejętym w orzecznictwie (np. postanowienie TK z 1 września 2008 r., Ts 178/08, OTK 2008, nr 5B, poz. 216; wyrok WSA w Gdańsku z 18 lipca 2007 r., II SA/Gd 412/07, LEX nr 294551; wyrok WSA w Warszawie z 23 października 2007 r., V SA/Wa 1349/07, LEX nr 462521) można mówić w sytuacji, w której ustawodawca przyznał organowi administracji publicznej kompetencję do dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej przewidzianych w sposób wyraźny w ustawie i równowartościowych pod względem prawnym rozwiązań. Uznanie administracyjne nie występuje, jeżeli organ administracji zobowiązany jest do podjęcia określonego działania w każdym przypadku zajścia określonych prawem przesłanek. Odrębną kwestią pozostaje, że wspomniane przesłanki mają w przeważającej mierze charakter nieostry z uwagi na to, że zostały one skonstruowane z wykorzystaniem szeregu wyrażeń niedookreślonych w rodzaju "zabytek", "otoczenie" czy "wartość historyczna". Nieostry charakter przesłanek nie nadaje jednak decyzji charakteru ściśle uznaniowego. Jeżeli w hipotezie normy prawnej występują pojęcia prawne nieostre, to posłużenie się przez ustawodawcę wyrażeniami niedookreślonymi daje organowi administracji publicznej jedynie pewien zakres luzu interpretacyjnego, nie stanowi natomiast podstawy do nadania jego rozstrzygnięciu charakteru uznaniowego. Nie zmienia powyższego, że w doktrynie prawa administracyjnego spotyka się również szerokie rozumienie uznania administracyjnego, które traktują posłużenie się przez ustawodawcę pojęciami o charakterze nieostrym jako jeden z przejawów takiego uznania. Nawet przy przyjęciu tej kwalifikacji nie ulega jednak wątpliwości fakt, że organ konserwatorski wydający decyzję ma obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego, a także wyczerpującego uzasadnienia swego rozstrzygnięcia pod względem faktycznym i prawnym. Decyzja wydana na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jako ta, która nie ma ściśle charakteru uznaniowego, wymaga wyjaśnienia treści pojęć, jakie obok definicji ustawowych występują w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wobec czego organ winien skonstruować normę prawną do zastosowania. Ponadto decyzja taka powinna być również zgodna nie tylko z zasadami ogólnymi kpa i wynikającymi z nich dyrektywami interpretacyjnymi: przekonywania, prawy obiektywnej, pogłębiania zaufania do organów państwa, rozstrzygania wątpliwości na korzyść obywatela, uwzględniać interes społeczny i słuszny interes strony, a także być przez organ szczególnie starannie uzasadniona. Oznacza to, że organ ma obowiązek ustalenia i rozważenia stanu faktycznego w możliwie najdokładniejszy sposób, dokonanie subsumcji, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wnikliwie rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie poparte logicznymi argumentami powinno być ich konsekwencją. Tym bardziej jest to istotne, gdy organ rozstrzyga wniosek strony negatywnie. Niezachowanie powyżej wskazanych zasad, powoduje, że decyzja taka nosi cechy dowolności. W niniejszej sprawie organ odmawiając zgody na podział przedmiotowej nieruchomości nie odniósł się w sposób przekonywający do istniejącego stanu faktycznego na nieruchomości i w jej bezpośrednim otoczeniu. Otóż organ I instancji stwierdził, że w najbliższym sąsiedztwie położone są działki o pow. już od [...] m. kw., a także, że wzniesione są tam wielokondygnacyjne budynki wielorodzinne. Skoro doszło do wydzielenia tak małych działek i zezwolono na zabudowę mieszkalną wielokondygnacyjną, to niewyrażenie przez organy zgody na podział działki na dwie, z których każda jest już zabudowana, a które mają znacznie większą powierzchnię niż działki położone w sąsiedztwie, nie zostało dostatecznie wyjaśnione, co uzasadnia zarzut arbitralności. Stwierdzenie organu, że podział spowoduje zmiany na chronionym terenie, pogorszy wartości zabytkowe i naruszy pierwotny układ funkcjonalno- przestrzenny, nie zostało w ogóle wykazane. W szczególności brak w aktach sprawy dowodów, że dokonanie podziału właśnie tej nieruchomości w sposób wnioskowany przez strony spowoduje uszczerbek dla wartości układu, naruszy jego wartości historyczne, chroniony obszar, pogorszy warunki ochrony. Jak wyżej wzmiankowano, a co wynika z załączonych na kartach 10 i 24 akt administracyjnych fragmentów map K. z oznaczeniem spornej nieruchomości (kolorem żółtym i pomarańczowym), zarówno sąsiednie działki, jak i położone po przeciwnej stronie ul. [...] (w tym działki bardzo wąskie), są znacznie mniejsze od działek, które powstałyby po uwzględnieniu wniosku skarżących, a w bezpośrednim sąsiedztwie są także budynki wielokondygnacyjne. Zatem zarzut podniesiony przez skarżących, że podział nie zaburzy układu, który od wielu lat i tak już nie funkcjonuje jest logiczny tym bardziej, że organ nie wykazał – jak wyżej zaznaczono- w jaki sposób proponowany podział wpłynie na tenże układ. Argumentacja organów obydwu instancji sprowadza się do powołania ogólnych zasad ochrony zabytków, które mają charakter szablonowy i mogą być użyte w każdej decyzji. Organ nie odniósł się do konkretnej nieruchomości i jej sąsiedztwa. Nie można abstrahować, od tego, że wnioskowany podział jest de facto podziałem prawnym. Podział nie spowoduje zmian w zewnętrznym układzie działki. Działka jest zabudowana dwoma domami mieszkalnymi. Organ nie uzasadnił stanowiska, w jaki konkretny sposób podział miałby wpłynąć na usytuowanie budynków, ich gabarytów, zagęszczenia zabudowy, bądź relacje przestrzenne całego układu urbanistycznego. Dlatego powoływanie się przez organ na przeciwdziałanie zagęszczeniu zabudowy nie znajduje uzasadnienia. Organ nie rozważając wszechstronnie stanu faktycznego sprawy (poprzez nieuwzględnienie stanu nieruchomości i jej otoczenia), nie skonstruował także hipotezy normy prawnej, która stwarzałaby podstawę do wydania decyzji odmownej. Powołany przepis art. 36 ust. 1 pkt 8) ustawy jest przepisem o charakterze reglamentacyjnym, tzn. przewiduje jakie czynności faktyczne i prawne wymagają zgody organu konserwatorskiego. Zawarte w ustawie pojęcia niedookreślone jak np. "zapobieganie zagrożeniu", "spowodowanie uszczerbku" (art. 4 pkt 2), "pogorszenie warunków ochrony" "zagwarantowanie trwałego zachowania", wymagają odniesienia do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Treść przepisu art. 4 ustawy pkt 2) ustawy (który organ powołuje w uzasadnieniu decyzji), nie daje podstawy do podejmowania rozstrzygnięć o charakterze arbitralnym. Wręcz przeciwnie, ramowość regulacji zawartej w art. 4 ustawy nakłada na organ powołujący się na ten przepis, obowiązek wykazania, na czym dokładnie w tej indywidualnie oznaczonej sprawie polega ochrona zabytków. Wskazać należy, że w porządku prawnym funkcjonuje wiele klauzul generalnych i pojęć niedookreślonych, wykorzystywanych przez ustawodawcę w celu elastycznego kształtowania sytuacji prawnej obywateli bez stosowania rozwiązań nadmiernie kazuistycznych. Podkreślić trzeba, że użycie takich pojęć nie jest równoznaczne z przyznaniem organom absolutnej i pozostającej poza wszelką kontrolą swobody, prowadzącej do dowolności rozstrzygnięć - tym bardziej w sytuacji, gdy rozstrzygnięcia te pozostają w bezpośrednim związku z prawami konstytucyjnymi, do których należy miedzy innymi prawo własności. Przedmiotowa nieruchomość wprawdzie położona jest w granicach chronionego obszaru układu urbanistycznego i zespołu budowlanego obejmującego całe miasto K., wpisanego do rejestru zabytków, jednakże działka nie jest objęta indywidualnym wpisem do rejestru. Zważyć trzeba, że układ urbanistyczny chroniony ze względu na swoją historyczną wartość obejmuje zazwyczaj obok nieruchomości zabytkowych również zlokalizowane w ich obrębie nieruchomości nie mające takiego charakteru. Inaczej bowiem kształtuje się stopień dopuszczalnej ingerencji w substancję nieruchomości jeżeli jest ona objęta ochroną samoistną, a inaczej, jeżeli stanowi ona jedynie element układu lub zespołu wpisanego do rejestru zabytków. Dlatego z przyczyn wyżej omówionych wymaga to od organu szczególnej wnikliwości, aby decyzją odmowną nie spowodować zbędnych ograniczeń w konstytucyjnie chronionym prawie własności i nie naruszać zasad równości obywateli w ochronie praw majątkowych. Okoliczność, że opracowany został dokument pn. "Studium Historyczno-Urbanistyczne K.," z którego, jak organ twierdzi, wynika, że podział nieruchomości jest możliwy, gdy po podziale powstaną działki o pow. [...] m2, nie może mieć decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Dokument ten, pomijając już to, że nie ma mocy powszechnie obowiązującej, nie został załączony do akt sprawy, wobec czego nie może być dowodem w niniejszym postępowaniu. Z wszystkich wyżej omówionych przyczyn zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt. 2), art. 36 ust. 1 pkt 8) ustawy, poprzez nieprawidłowe zastosowanie pojęć niedookreślonych, bez uwzględnienia ich wykładni w zgodzie z Konstytucją w tym art. 64 ust. 2 Konstytucji, oraz art. 7, 77 § 1, 107 § 3 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ wyda rozstrzygnięcie z uwzględnieniem powyższych ocen.