II OSK 60/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Sitno od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 października 2011r. sygn. akt II SA/Lu 562/11 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zamościu na uchwałę Rady Gminy Sitno z dnia 27 października 2006r., nr XLVI/220/06 w przedmiocie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 562/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zamościu na uchwałę Rady Gminy Sitno z dnia 27 października 2006 r., nr XLVI/220/06 w przedmiocie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w punkcie I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3 ust. 1, ust. 5, ust. 6 i ust. 9; w punkcie II. orzekł, że uchwała w części określonej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżając powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Zamościu wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1, ust. 5, ust. 6 i ust. 9 tej uchwały. W ocenie Prokuratora uchwała w tej części została podjęta z rażącym naruszeniem art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) w zw. z. art.17 ust. 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), ponieważ nie uzyskano zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, których zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha. Skarżący wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 6 lit b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne". Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 7 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały działka w obrębie J. o nr ewid. [...] o powierzchni 0,59 ha figurowała jako łąka - klasa gleby III, działka o nr ewid. [...] o powierzchni 0,96 ha figurowała jako rola - klasa gleby II, działka o nr ewid. [...] o powierzchni 0,8393 ha figurowała jako rola - klasa gleby II i lIl a. Działka o nr ewid. [...] położona w obrębie Sitno o powierzchni 0,98 ha figurowała jako rola - klasa gleby II. Pomimo obowiązku wynikającego z treści art. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wójt Gminy Sitno nie wystąpił o zgodę na zmianę przeznaczenia ww. gruntów rolnych na cele nierolnicze i w zaskarżonej uchwale bez wymaganej zgody w § 3 ust. 1 ustalono tereny zabudowy usługowej we wsi J. w granicach działki o nr ewid. [...] o powierzchni 0,96 ha, w ust. 5 zaś tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w granicach działek nr ewid. [...] i [...] o powierzchni 0,9893 ha , w ust. 6 tereny sportu i rekreacji na działce nr ewid. [...] o pow. 0,59 ha. Natomiast w § 3 ust. 9 ustalono tereny zabudowy usługowej na działce o powierzchni 0,96 ha nr ewid. [...] położonej w Sitnie. Wyżej wymienione działki stanowią grunty rolne i należą one do kategorii gleby I-III. Stosownie zaś do art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.) działki te zaliczane są do gruntów rolnych, taki też zapis widnieje w katastrze nieruchomości. Stosownie natomiast do unormowania art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, za wyjątkiem przewidzianym w ust. 2 tego przepisu, następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnie narusza tryb ich sporządzania, co powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przesłanką zatem stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały będzie brak wymaganej zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele inne niż rolnicze. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Sitno wnosząc o jej oddalenie podniosła, że uchwała z dnia 27 października 2006 r., Nr XL VII/220/06 podjęta została zgodnie z procedurą zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wyjaśniono, że zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów działka nr ewid. [...] o pow. 0,96 ha stanowi plac utwardzony płytami z budynkiem wagi, który funkcjonuje od ponad 30 lat, działka nr ewid. [...] o pow. 0,15 ha nie podlega wyłączeniu z produkcji rolnej ze względu na powierzchnię, działka nr ewid. [...] podzielona jest na mniejsze działki, z których żadna nie przekracza pow. 0,5 ha w związku z czym, nie podlega wyłączeniu z produkcji rolnej, działka nr ewid. [...] o pow. 0,59 ha to teren zielony, o który zabiega gmina w celu urządzenia zielonego boiska sportowego, działka nr ewid. [...] o pow. 0,98 ha jest to plac utwardzony płytami z budynkiem wagi, który funkcjonuje od ponad 30 lat zaś działka nr ewid. [...] o pow. 2,76 ha to teren zamknięty w 2010 r. podzielony na dwie działki, z których jedna jest przeznaczona do sprzedaży. Na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. Sąd zobowiązał Wójta Gminy Sitno do przedłożenia w terminie 7 dni uchwały Rady Gminy Sitno z dnia 29 kwietnia 2005 r., nr XVIII/136/05. Wójt Gminy Sitno zobowiązania tego nie wykonał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W oparciu o akta sprawy Sąd stwierdził, że Rada Gminy Sitno działkę nr ewid. [...] o pow. 0,96 ha, która zgodnie ze znajdującym się w aktach administracyjnych wypisem z rejestru gruntów stanowiła grunty rolne o klasie II, przeznaczyła na teren zabudowy usługowej - giełda rolno – spożywcza ( § 3 ust. 1), działkę nr ewid. [...] i [...] o łącznej pow. 0,9893 ha, gdzie działka nr ewid. [...] o pow. 0,15 ha stanowiła grunty rolne o klasie IIIa zaś działka nr ewid. [...] o pow. 0,8393 stanowiła grunty rolne o klasie II i IIIa, przeznaczyła na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 3 ust. 5 ), działkę nr ewid. [...] o pow. 0,59 ha, która zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowiła łąkę o klasie III przeznaczyła na teren sportu i rekreacji ( § 3 ust. 6 ), natomiast działkę nr ewid. [...] o pow. 0, 98 stanowiącą według. wypisu z rejestru gruntów grunty role o klasie II przeznaczyła na tereny zabudowy usługowej – gminny zakład wodociągów i usług komunalnych (§ 3 pkt 9). Sąd wskazał przy tym, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje, podnoszone przez Radę, faktyczne wykorzystanie nieruchomości. Jak bowiem stanowi art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uwagi na to unormowanie oraz treść znajdujących się w aktach administracyjnych wypisów z rejestru gruntów dotyczących działek nr ewid. [...],[...],[...],[...] i [...] Sąd przyjął, że działki te bez wątpienia stanowią grunty rolne. Z wypisów z rejestru gruntów wynika, że stanowią one użytki rolne o klasie II i III. Również w przypadku działek nr ewid. [...],[...],[...],[...]i [...] obszar projektowanej zmiany przekracza 0,5 ha. Za nietrafny Sąd uznał argument Gminy, że działka nr ewid. [...] nie wymaga uzyskania wspomnianej zgody ponieważ jej powierzchnia jest mniejsza od 0,5 ha. Jak podkreślił Sąd, art. 7 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych posługuje się pojęciem zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, które to pojęcie interpretować należy mając na uwadze całe projektowane przedsięwzięcie (wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 466/11). Z treści § 3 ust. 5 wynika, że na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przeznaczona została powierzchnia 0,9893 ha, co oznacza, że obejmuje ona działki nr ewid. [...] – o powierzchni 0,1500 ha i [...] – o powierzchni 0,8393 ha. Zwartym obszarem projektowanym na teren zabudowy jednorodzinnej będzie zatem łączny obszar działki nr ewid. [...] i [...], który jest większy od 0,5 ha i w związku z tym działka nr [...] jako współtworząca zwarty obszar projektowany także podlegała wyłączeniu z produkcji rolnej. Skoro zaś grunty oznaczone jako działki nr [...],[...],[...],[...] i [...] mają charakter użytków rolnych o klasie od II do IIIa, których łączny obszar projektowany do zmiany jest większy od 0,5 ha to Wójt Gminy Sitno przed podjęciem zaskarżonej uchwały, na mocy art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi, zobligowany był do wystąpienia do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej o zgodę na zmianę przeznaczenia tych gruntów na nierolnicze i nieleśne. Zaniechanie tej czynności oznacza istotne naruszenie trybu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które na gruncie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w tej jej części, w której normuje ona zmiany przeznaczenia gruntów stanowiących działki nr ewid. [...],[...],[...],[...] i [...] z rolnych i leśnych na nierolnicze i nieleśne to jest jej § 3 ust. 1, ust. 5, ust. 6 i ust. 9. Sąd uznał również, iż zaskarżona uchwała w części dotyczącej § 3 ust. 5 i ust.9 jest nieważna także z innego powodu. Z treści art. 14 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że dla rozpoczęcia procesu planistycznego niezbędnym jest podjęcie przez Radę Gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (z zastrzeżeniem ust. 6). Uchwała ta wyraża zamiar gminy uregulowania zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w formie aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a jej przedmiotem jest zakomunikowanie wszczęcia właściwego procesu planistycznego oraz wyznaczenie w załączniku graficznym granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu. Przeznaczenie terenu jest natomiast określane na etapie uchwalania samego planu. W dniu 25 października 2005 r. Rada Gminy Sitno podjęła uchwałę Nr XXXIV/161/05 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Sitno dotyczącą m.in. działki [...], natomiast uchwalą z dnia 16 września 2005 r. Nr XXXIII/159/05 uznała potrzebę przystąpienia do prac związanych ze zmianą tego planu m.in. w zakresie działki nr [...]. Akta sprawy nie zawierają natomiast uchwały rady gminy o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu dotyczącej działek nr [...],[...] i [...]. Ponieważ w zaskarżonej uchwale powołano się również na uchwałę Rady Gminy Sitno z dnia 29 kwietnia 2005 r., Nr XXVIII/136/05 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy Sitno, Sąd zobowiązał Wójta Gminy Sitno do jej przedłożenia, jednak organ, mimo upływu wyznaczonego terminu, uchwały tej nie złożył. Oznacza to w ocenie Sądu, iż w przypadku zmiany przeznaczenia działek nr ewid. [...],[...] i [...] nie podjęto uchwały w trybie art.14 ust.1, co także stanowi naruszenie trybu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i na gruncie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkuje nieważnością § 3 ust. 5 i 9 zaskarżonej uchwały. Z powyższych względów Sąd I instancji na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność § 3 ust. 1, ust. 5, ust. 6 i ust. 9 zaskarżonej uchwały. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały w części, w której stwierdzono jej nieważność Sąd orzekł na podstawie art.152 tej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Sitno, podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności: 1) art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przyjęcie, że Wójt Gminy po podjęciu przez Radę Gminy Sitno uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego zobowiązany był do uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne działek nr [...],[...],[...],[...] i [...] położonych w Sitnie i J. oraz przyjęcie, że działki nr [...],[...],[...],[...] i [...] położone w Sitnie i J. stanowią zwarty obszar projektowany wymagający zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na przeznaczenie ich na cele nierolnicze i nieleśne; 2) art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że proces planistyczny rozpoczęto bez podjęcia uchwały Rady Gminy Sitno o przystąpieniu do sporządzenia zmian w planie zagospodarowania przestrzennego gminy Sitno dotyczącej działek nr [...],[...] i [...]. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Do skargi kasacyjnej dołączono uchwałę Nr XXVIII/136/05 Rady Gminy w Sitnie z dnia 29 kwietnia 2005 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmian w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego Gminy Sitno. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem wnoszącego skargę kasacyjną, że Sąd I instancji naruszył art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez niezgodne z rzeczywistym stanem sprawy ustalenie, iż nie została podjęta przez Radę Gminy Sitno uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany planu dotycząca działek nr [...],[...] i [...]. Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy, Sąd I instancji w dacie orzekania nie dysponował uchwałą Rady Gminy Sitno z dnia 29 kwietnia 2005 r., Nr XXVIII/136/05 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy Sitno, która stanowiła jedną z podstaw wydania zaskarżonej uchwały w sprawie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Sitno. Uchwała ta nie została nadesłana przez Radę Gminy Sitno wraz z odpowiedzią na skargę, która to okoliczność została odnotowana w protokole rozprawy. Z uwagi jednak na to, iż w rozprawie nie uczestniczył przedstawiciel organu, Sąd I instancji postanowił wezwać Wójta Gminy Sitno do nadesłania brakującej uchwały w terminie 7 dni, oraz odroczyć ogłoszenie orzeczenia. W aktach sprawy brak jest jednak pisma potwierdzającego wykonanie powyższego wezwania. Brakująca uchwała została dopiero dołączona do skargi kasacyjnej. Wobec powyższego należało przyjąć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, iż w sprawie nie podjęto uchwały dotyczącej przystąpienia do sporządzenia zmiany planu dotyczącej działek nr [...],[...] i [...] dopuścił się naruszenia art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co czyni postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu za usprawiedliwiony. Podzielenie w tej kwestii poglądu wnoszącego skargę kasacyjną nie prowadzi jednak do uwzględnienia tej skargi z tej przyczyny, że zaskarżony wyrok co do rozstrzygnięcia jest trafny i odpowiada prawu. Odnosząc się do drugiego zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, należy stwierdzić, iż Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Zgodnie z powołanymi przepisami wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, zobowiązany jest uzyskać zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W przypadku gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha – zgody udziela Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Należy podzielić pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy zmiana przeznaczenia działek o nr [...],[...],[...],[...] i [...] na cele nierolnicze, obligowała organ do wystąpienia do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej o zgodę na taką zmianę. Grunty te bowiem posiadają charakter użytków rolnych o klasie II do IIIa, zaś ich obszar przekracza 0,5 ha. Oparcie w aktach sprawy znajduje stwierdzenie Sądu I instancji, że działka nr [...] ma powierzchnię 0,96 ha, działka nr [...] – 0,59 ha, zaś działka [...] – 0,98 ha. Zasadnie również przyjął Sąd, iż działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,9893 ha, biorąc pod uwagę całe projektowane przedsięwzięcie (przeznaczenie na teren zabudowy jednorodzinnej), należy uznać za zwarty obszar projektowany do zmiany. Wychodząc zatem z powyższego założenia prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że pomimo, iż działka [...] ma powierzchnię 0,15 ha, to jako współtworząca zwarty obszar projektowany przekraczający 0,5 ha, również podlegała obowiązkowi uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Nie może podważyć zasadności powyższego stwierdzenia podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność, iż aktualnie działka nr [...] podzielona jest na mniejsze działki, z których żadna nie przekracza 0,5 ha. Podział ten został bowiem dokonany już po uchwaleniu zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zaskarżoną uchwałą. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.