II OSK 466/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Strzelno od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 934/10 w sprawie ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Strzelnie z dnia 30 grudnia 2009 r. nr XXXVII/303/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 października 2010r., sygn. akt II SA/Bd 934/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględniając skargę Wojewody Kujawsko-Pomorskiego stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej Strzelnie z dnia 30 grudnia 2009r. nr XXXVII/303/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren położony we wsiach: Markowice, Górki, Rzadkwin, Ciechrz, Wymysłowice i Niemojewko. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Wojewoda Kujawsko-Pomorski, działając na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Strzelnie z dnia 30 grudnia 2009r. Nr XXXVII/303/2009 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren położony we wsiach: Markowice, Górki, Rzadkwin, Ciechrz Wymysłowice i Niemojewko, teren przeznaczony na park elektrowni wiatrowych "Markowice", domagając się stwierdzenia jej nieważności zarzucił naruszenie przepisów art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 17 pkt 7 lit. e i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako: "ustawa o p.z.p."), przepisów art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj.. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm., dalej jako: "ustawa o ochronie gruntów"), oraz przepisów art. 46 pkt 1, art. 39 i art. 54 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej jako: "ustawa o udostępnianiu informacji"). W uzasadnieniu skargi podniósł, że uchwała jest niezgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Strzelno (uchwała z dnia 30 grudnia 2005 r. Nr XXXVIII/274/2005, dalej również jako: "studium"). Zaskarżony plan miejscowy obejmuje obszar oznaczony w studium jako strefa R (rolniczej przestrzeni produkcyjnej), na którym nie przewidziano lokalizacji elektrowni wiatrowych, możliwość ich lokalizacji nie wynika też z tego, że w studium znajdują się zapisy zachęcające do proekologicznych inwestycji w alternatywne źródła energii. Wojewoda wskazał, że elektrownia wiatrowa nie jest obiektem, czy też urządzeniem służącym stricte do ochrony środowiska, gdyż jej podstawowym celem jest wytwarzanie energii elektrycznej. Pozytywny wpływ elektrowni na środowisko nie wpływa na uznanie zgodności miejscowego planu z ustaleniami zawartymi w studium. Zdaniem Wojewody w zaskarżonej uchwale z naruszeniem § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej jako: "rozporządzenie w sprawie zakresu planu") linia rozgraniczająca teren o różnym sposobie użytkowania nie odpowiada normie określonej w Polskiej Normie PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r., gdyż tereny przeznaczone pod drogi oraz pod rolnictwo i uprawy polowe oddzielone zostały linią przerywaną zamiast ciągłą. W dokumentacji prac planistycznych brak jest uzgodnienia projektu planu z właściwymi organami ochrony granic. Zdaniem skarżącego świadczy to o istotnym naruszeniu trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto Wojewoda uznał, że dróg wewnętrznych dojazdowych do elektrowni wiatrowych nie można zaliczyć do dróg dojazdowych do gruntów rolnych. Drogi wewnętrzne (bez oznaczeń) oraz oznaczone symbolami KDW zostały wyznaczone m. in. na gruntach rolnych kl. II i IIII. Brak jest jednak dokumentu, z którego jednoznacznie wynikałoby, że grunty te nie wymagają uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rolnictwa, wynikającej z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych. Dopuszczenie realizacji na gruntach rolnych elektrowni wiatrowych wraz z drogami dojazdowymi do tych elektrowni, bez uzyskania zgody właściwego organu o przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze jest równoznaczne z dopuszczeniem innego niż rolny sposobu użytkowania gruntów. Stawarza to możliwość wykorzystania gruntów rolnych w sposób nierolniczy bez zachowania wymogów określonych przepisami prawa. Ponadto zdaniem Wojewody organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. W dokumentacji prac planistycznych brak jest także dokumentu potwierdzającego zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko. Uchybienia te świadczą o naruszeniu trybu sporządzania planu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Strzelnie wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi organ planistyczny przedstawił stanowisko, w którym wyjaśnił, że organy gminy przy kształtowaniu własnej polityki przestrzennej nie są zobowiązane do sztywnej interpretacji zapisów studium. Rada powołując się na literaturę stwierdziła, że przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu miejscowego ze studium pozostawione zostało przez ustawodawcę uznaniu rady gminy. Brak w tekście i w części graficznej studium zapisów dotyczących elektrowni wiatrowych nie przekreśla możliwości wprowadzenia ich w planie miejscowym. Obszar objęty zaskarżoną uchwałą stanowi strefę rolniczej przestrzeni produkcyjnej (strefa R) i charakteryzuje się glebami o wysokiej klasie bonitacyjnej, predysponowanymi do prowadzenia wysokotowarowej gospodarki rolnej. W związku z tym Rada Miejska w Strzelnie nie miała zamiaru zmieniać przeznaczenia terenów objętych planem. Potwierdza to uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 28 czerwca 2007 r., gdzie przyjęto, że na terenie objętym planem dominującą ma pozostać funkcja rolnicza. W studium nie zawarto stanowiska, że na gruntach oznaczonych symbolem R nie można w ogóle budować, a zatem usytuowanie elektrowni wiatrowych jest dopuszczalne. Elektrownia wiatrowa jest zaliczana do urządzeń infrastruktury technicznej i służy ochronie środowiska. Rada uznała za chybiony zarzut wprowadzenia do planu zagospodarowania przestrzennego niewłaściwego oznaczenia rozgraniczenia terenów o różnym sposobie użytkowania (zastosowania linii przerywanej zamiast ciągłej). Zgodnie z treścią art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. Nr 169, poz. 1386 ze zm.) stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne. Pierwszeństwo winny mieć przepisy ustawy nad przepisami cytowanego przez Wojewodę rozporządzenia, z uwagi na hierarchiczny system źródeł prawa. Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że samo naruszenie Polskiej Normy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Rada przyznała w odpowiedzi na skargę, że nie dochowała w pełni trybu sporządzenia planu miejscowego w zakresie uzgodnienia z właściwym organem ochrony granic. Jest to w jej ocenie uchybienie nieistotne w rozumieniu art. 29 ustawy o p.z.p., gdyż nie istnieje żaden związek pomiędzy obszarem objętym planem a ochroną granic co skutkowałoby niewątpliwie uzgodnieniem projektu ze strony tego organu. Przed uchwaleniem planu Rada Miejska w Strzelnie uzyskała pozytywną opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Mogilnie z dnia 10 września 2009 r. Uzgodnienie to organ sanitarny potwierdził w piśmie z dnia 28 lipca 2010 r. Odnosząc się do zarzutu braku zapewnienia udziału społeczeństwa przy uchwaleniu planu wyjaśniono, że Rada Miejska w Strzelnie w dniu 1 października 2009 r. zamieściła w BIP Obwieszczenie nr RR-72-PEW-1/07/09, w którym zawarte zostały informacje określone w art. 39 ustawy o udostępnianiu informacji. Ponadto osobno zawiadomiono o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego zarówno obwieszczeniem jak i w prasie. W ocenie Rady nie było obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, gdyż ich przeznaczenie nie ulegnie zmianie w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Przestrzeń pomiędzy poszczególnymi turbinami nadal będzie wykorzystywana do produkcji rolnej. Ponadto grunty, na których ma stanąć inwestycja nie przekraczają 0,5 ha. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę w pierwszej kolejności poddał analizie zapisy poszczególnych aktów. Wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium określa ogólne kierunki zagospodarowania przestrzennego w gminie i zawiera dyrektywy określające przyszłe zamierzenia w zakresie ładu przestrzennego na terenie całej gminy. Określenie "wiążące" jest surowszym określeniem od poprzednio obowiązującego – "spójności". W studium obszar objęty planem stanowi strefę rolniczej przestrzeni produkcyjnej (strefa R). W jego pkt IV poświęconym "Kierunkom zagospodarowania przestrzennego gminy" ustalono, że kierunki zagospodarowania przestrzennego określają potencjalne możliwości zagospodarowania przestrzeni dla realizacji przyjętych celów poprzez sformułowanie rodzaju i zakresu zmian w strukturze funkcjonalno-przestrzennej gminy. Ustalenie działań niezbędnych dla wprowadzenia tych zmian jest określeniem zasad polityki przestrzennej. Kierunki zagospodarowania przestrzennego określone zostały w formie: - ustaleń ogólnych odnoszących się do rozwoju przestrzennego i funkcjonalnego, - ustaleń szczegółowych odniesionych do obszarów polityki przestrzennej. Sporna strefa R - rolniczej przestrzeni produkcyjnej została w granicach obszaru objętego studium wyznaczona jako jedna ze stref o zróżnicowanej polityce przestrzennej, dla której określono kierunki zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym polityka przestrzenna strefy R zawiera ustalenia szczegółowe, zawiera zatem szczegółowe określenie głównych form użytkowania i kierunków działań na wyodrębnionych w ramach tych warunków terenach. Natomiast kierunki zagospodarowania tej strefy mogą zawierać ogólne ustalenia. Na stronie 62 studium w pkt. 2.2 zawarte zostały ustalenia szczegółowe - polityki przestrzennej strefy R. W punkcie 2.2 ujęto, że w strefie tej znajdują się gleby o wysokiej klasie bonitacyjnej. Jest to obszar predysponowany do prowadzenia wysokotowarowej gospodarki rolnej. Zakłada się dążenie do tworzenia gospodarstw rolnych o dużych areałach. Dla strefy ustalono m.in. (tiret 1-3 oraz 9 pkt 2.2): - zachowanie rolniczo-osadniczego charakteru obszaru; - dopuszczenie lokalizacji nowej zabudowy siedliskowej w oparciu o obowiązujące przepisy. - zakazano lokalizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko (niezwiązanych z gospodarką rolną), a tym samym pogorszyć jakość produkcji rolnej. Na rysunku studium wskazano potencjalne tereny rozwojowe z zamiarem sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w tym funkcje niezwiązane z rolnictwem. Z powyższych szczegółowych ustaleń polityki przestrzennej nie wynika, aby studium dopuszczało na obszarze Strefy R lokalizację elektrowni wiatrowych. Tereny te przeznaczone są ściśle pod rolnictwo. Przeznaczenia tego nie zmieniają postanowienia pkt 3 zawierające kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. Według ustaleń studium grunty rolne i leśne są wyłączone z zabudowy i wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne poza obszarami, dla których zamierza się sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, z wyłączeniem zabudowy związanej z produkcją odpowiednio rolną i leśną. Elektrownie wiatrowe nie stanowią zabudowy związanej z produkcją rolną i leśną. Ujęcie w studium w punkcie 4 dotyczącym obszarów oraz zasad ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego, w tym ustalenie w pkt 4.3 lit. k głównego działania w zakresie ekopolityki poprzez eliminację tradycyjnych źródeł ciepła na rzecz bardziej przyjaznych dla zdrowia i dla środowiska (głównie przez zmianę węgla na gaz lub też stosowanie innych, alternatywnych i odnawialnych źródeł energii, co zlikwidowałoby m.in. problem tzw. niskiej emisji nie zmienia przyjętych ustaleń szczegółowych odniesionych do konkretnych obszarów polityki przestrzennej w tym strefy R (pkt 2.2). Studium nie przewiduje również potrzeby budowania elektrowni wiatrowych w pkt 7 poświęconym kierunkom rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej w tym w elektroenergetyce ( str. 89). Dlatego zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można stwierdzić, że zaskarżona uchwała pozostaje zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Szczegółowe ustalenia w studium są wiążące. W strefie R nie dopuszczono zabudowy, jest to teren rolniczy. Na terenie tym obowiązuje też, zgodnie ze studium, zakaz lokalizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Tymczasem zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573) elektrownie wiatrowe są przedsięwzięciem mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zatem uchwalony plan miejscowy rażąco narusza art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p. Sąd wyjaśnił też, że nie kwestionuje tego, iż elektrownia wiatrowa jest urządzeniem infrastruktury technicznej i służy ochronie środowiska. Nie zmienia to faktu, że w strefie R wprowadzony został zakaz lokalizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ograniczenie zawarte w studium obejmuje swym pojęciem również elektrownie wiatrowe. Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w § 7 uregulowane zostały wymogi co do zawartości projektu rysunku planu miejscowego. Zgodnie z pkt 7 tego przepisu projekt rysunku planu powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia. Rozporządzenie to w § 9 ust. 2 stanowi, że przy sporządzaniu projektu rysunku planu miejscowego stosuje się podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych oraz elementów zagospodarowania przestrzennego określone w Polskiej Normie PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. Norma ta jest stosowana w budownictwie jako linia przerywana, a nie ciągła. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji uznał za nieuzasadniony zarzut w zakresie niewłaściwego oznaczenia linii rozgraniczających teren o różnym przeznaczeniu. Brak uzgodnienia z właściwym organem ochrony granic Sąd uznał za uchybienie nieistotne. Na poparcie swojego stanowiska podał, że w świetle art. 17 ustawy o p.z.p. brak uzgodnienia projektu planu, prowadzi do uznania, iż zaskarżony plan wydany został z naruszeniem trybu jego sporządzenia. Jednakże powyższe nie oznacza, że jest on nieważny. Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieważna w przypadku istotnego naruszenia trybu jego sporządzania. Istotne naruszenie trybu postępowania należy zaś rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzenia aktu planistycznego (por. Komentarz do Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją prof. zw. dr hab. Zygmunta Niewiadomskiego, wydanie 2, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2005 str. 251). Ponadto Sąd przyjął, że w zakresie, w którym plan dopuszcza budowę elektrowni wiatrowych i infrastruktury technicznej z nią związanej, grunty na których będą one posadowione będą miały inne przeinaczenie niż rolnicze. Rolniczy charakter zachowają pozostałe grunty nie zajęte pod elektrownie. Jeżeli zatem teren, na którym planuje się wzniesienie elektrowni wraz z drogami dojazdowymi do nich stanowi użytki rolne klasy I-III i jeżeli ich zwarty obszar przekracza 0,5 ha, to wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Rada powinna wykazać, że zwarty obszar elektrowni i dróg dojazdowych do nich nie przekracza 0,5 ha dla gruntów klasy I-III. Tylko wówczas będzie możliwe zwolnienie z obowiązku wynikającego z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych. Odnośnie braku uzgodnienia projektu planu z państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym, to PPIS w Mogilnie w postanowieniu z dnia 10 września 2009r. uzgodnił projekt miejscowego planu, nie wnosząc zastrzeżeń. W uzasadnieniu wydanego postanowienia powołał się na prognozę oddziaływania na środowisko ( k. 179 akt administracyjnych). Nadto w opinii z dnia 19 lutego 2009 r. PPIS w Mogilnie, na podstawie art. 53 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku uzgodnił zakres i stopień szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko zaproponowany w piśmie z dnia 5 lutego 2009r. (k.189 akt administracyjnych). Zatem zarzut braku uzgodnienia z PPIS Sąd Wojewódzki uznał za chybiony. Za zasadny uznał natomiast zarzut braku uzgodnienia projektu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). Zdaniem tego Sądu Burmistrz Strzelna nie zasięgnął w toku procedury planistycznej opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska, mimo iż procedura ta zakończona została dopiero w dniu 30 grudnia 2009 r., a więc po upływie ponad roku od wejścia w życie znowelizowanego przepisu art. 17 pkt 6 lit "c" ustawy. Zaniechanie uzyskania opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska, stosownie do wymogu przewidzianego w art. 17 pkt 6 litera "c" ustawy, stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu, co powoduje nieważność zaskarżonej uchwały (art. 28 ust. 1 ustawy). W konsekwencji powyżej opisanych uchybień Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez Gminę Strzelno, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej w której domagano się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie i art. 9 ust. 4 tej ustawy przez jego błędną wykładnię i uznanie, że Rada Miejska w Strzelnie naruszyła zasady sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego niezgodny ze studium, poprzez dopuszczenie na obszarze strefy R lokalizacji zabudowy w postaci elektrowni wiatrowych, 2) § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że dopuszczenie na obszarze strefy R lokalizacji elektrowni wiatrowej może znacząco oddziaływać na środowisko, w tym pogorszyć jakość produkcji rolnej, 3) art. 17 pkt. 6 lit. c w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich zastosowanie w stanie faktycznym sprawy i nie uwzględnienie faktu dokonania uzgodnienia projektu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy z dnia 9 lipca 2009r. oraz poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przez uznanie że brak opinii o projekcie planu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu, powodującym nieważność uchwały rady gminy, 4) art. 17 pkt 8 w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, że skarżąca miała obowiązek uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie o zbyt rygorystyczne zawężenie pojęcia zgodności treści planu ze studium, ograniczając je praktycznie do identyczności zapisów studium oraz planu zagospodarowania przestrzennego w ramach którego nie ma miejsca na jakiekolwiek elastyczne podejście do zapisów studium i jego interpretacji. Zwrócono również uwagę na okoliczność, iż Rada Miejska w Strzelnie nie miała zamiaru zmienić przeznaczenia terenów objętych planem, na których przewidziano lokalizację turbin wiatrowych, bowiem zgodnie z uchwałą na terenie przeznaczonym na park elektrowni wiatrowych, na przedmiotowych gruntach dominującą funkcją będzie w dalszym ciągu funkcja rolnicza. Dlatego należy dojść do wniosku, że okoliczność, iż w tekście bądź części graficznej studium nie zawarto wprost zapisów dotyczących elektrowni wiatrowych nie wyklucza automatycznie możliwości ich wprowadzenia w planie z powodu braku zgodności planu z postanowieniami studium. Przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu z postanowieniami studium ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy. Rada jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Studium ma być z założenia aktem elastycznym. Przyjmuje się, że zgodność między treścią studium a treścią planu to kontynuacja identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. "Zgodny", to znaczy że plan miejscowy nie mógł wprowadzić zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób , aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Zdaniem skarżącej nie ma wątpliwości, iż zawarte w studium kierunki rozwoju dotyczące eliminacji tradycyjnych źródeł ciepła na rzecz bardziej przyjaznych dla zdrowia i środowiska przez stosowanie odnawialnych źródeł energii oraz dalsze ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko i zdrowie ludzi istniejących zakładów produkcyjnych i innych źródeł zagrożeń – pośrednio wskazują na możliwość zastosowania proekologicznych rozwiązań w postaci elektrowni wiatrowych na wskazanych w planie gruntach. Co za tym idzie doprecyzowanie w planie ogólnie ustalonej w studium zasady przez dopuszczenie w strefie R lokalizacji farm wiatrowych w oparciu o powyższe założenia, należy uznać za nie powodujące co do zasady zmiany lub modyfikacji przyjętych w studium kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania. Skarżąca nie zgadza się także z twierdzeniem Sądu, iż planowane elektrownie wiatrowe są przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd powołując się na rozporządzenie nie wskazał na której podstawie się oparł na § 2 ust. 1 pkt 5 czy na podstawie § 3 ust.1 pkt 6 rozporządzenia. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje planowane na lądzie wykorzystujące siłę wiatru do produkcji energii o mocy nominalnej elektrowni nie mniejszej niż 100 MW. Inicjator opracowania planu i inwestor planuje wybudowanie farmy wiatrowej o mocy 58 MW co wynika z uzyskanej przez niego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wobec czego nie można stwierdzić, iż ww. elektrownia wiatrowa należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie nie ma podstaw do twierdzenia, że ustalenia planu są sprzeczne z ustaleniami studium. Co do zarzutu obowiązku uzyskania przez radę zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze, skarżąca kasacyjnie wskazała, że takiego obowiązku nie miała, bowiem de facto przeznaczenie gruntów w związku z uchwaleniem planu nie ulegnie zmianie. Przestrzeń znajdująca się pomiędzy poszczególnymi turbinami nadal będzie wykorzystywana w produkcji rolnej. Aktualnie nie ulega wątpliwości, iż powierzchnia użytków rolnych przewidzianych do przeznaczenia na cele nierolnicze pod poszczególne wiatraki nie przekracza powierzchni granicznych określonych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W związku z tym nie zachodzą przesłanki do występowania do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. Bezsporną okolicznością znaną organom gminy , a ujawnioną w toku procedury sporządzania planu miejscowego, była informacja co do przeciętnej powierzchni gruntu zajmowanej przez jedną elektrownię wiatrową która wynosi nieco ponad 18 arów. Wojewoda w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w skardze, podzielone przez Sąd pierwszej instancji. Dodatkowo odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej podniósł, że skarżący nie zauważa, że plan ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę. Zapisy planu nie mają być identyczne ze studium lecz adekwatne z ustaleniami studium. Posadowienie elektrowni wiatrowej na terenie dla którego przewidziano dopuszczenie lokalizacji nowej zabudowy siedliskowej oraz zakazano lokalizacji inwestycji które mogą znacząco oddziaływać na środowisko nie spełnia warunku zgodności planu ze studium. Nadto z zapisów studium wynika, że nie przewidziano w ogóle potrzeby budowy elektrowni wiatrowych jako kierunku rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej w elektroenergetyce. Dla przedmiotowego obszaru zakazano jakiejkolwiek zabudowy poza siedliskową i lokalizacją inwestycji związanych z gospodarką rolną pozostających bez wpływu na środowisko. W odniesieniu do zagadnienia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów Wojewoda wskazał , że powierzchnia wyłączona spod produkcji rolnej przekracza obszar 0,5 hektara. Obszar ten jest liczony łącznie dla całej powierzchni a nie odrębnie dla każdego fragmentu powierzchni jak próbuje wywodzić skarżąca. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu ( art. 183 § 1 p.p.s.a). NSA jako Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 28 ustawy o p.z.p. uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieważna w przypadku naruszenia zasad sporządzenia planu, lub istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, bądź naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Tryb procedury uchwalenia planu odnosi się do kolejno podejmowanych czynności planistycznych, określonych przepisami ustawy, gwarantujących możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie wniosków i uwag) i pośrednio do kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania planu wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. W art. 17 ustawy o p.z.p. określono szczegółowo procedurę poprzedzającą uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego. Takie określenie procedury planistycznej służy ochronie praw obywateli przy wykonywaniu przez gminy władztwa planistycznego. Ścisłe przestrzeganie procedury planistycznej zostało przez ustawodawcę, obwarowane sankcją nieważności. Natomiast przepis art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p. zobowiązuje wójta , burmistrza, prezydenta miasta do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ponadto stosownie do art. 9 ust.1 tej ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych a zgodnie z art. 20 ust 1 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, plan miejscowy uchwala rada gminy , po stwierdzeniu jej zgodności z ustaleniami studium. Wyrażona w tych przepisach zasada zgodności nie została zatem w ustawie wyrażona wprost w formie przepisu materialnego. Wyłania się ona z przepisów proceduralnych. Przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu ze studium ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy. Rada jako twórca polityki przestrzennej gminy dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Punktem wyjścia do oceny zgodności planu ze studium jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia ustaleń studium. Zgodność ta nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności ze studium. Z przyjętego w powszechnym rozumieniu pojęcia "zgodności" danego planu ze studium wynika, że jest to stopień związania znacznie silniejszy niż spójność bądź niesprzeczność. Zgodzić się należy ze skarżącą Gminą że Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Jednak jak słusznie zarzuca Wojewoda plan ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę. Należy w tym miejscu przypomnieć, że w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, zmiany przeznaczenia terenów w planie miejscowym, nieprzewidzianej w studium, gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium zachowaniem trybu w jakim studium jest uchwalane, uregulowanego w art. 27 ustawy o p.z.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem Gminy, że Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie o zbyt rygorystyczne zawężenie pojęcia zgodności, ograniczając się praktycznie do identyczności zapisów studium oraz planu zagospodarowania przestrzennego. Z obowiązującego na terenie gminy Strzelno studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miejską w Strzelnie dnia 30 grudnia 2005r. wynika, że obszar objęty podlegającym ocenie planem leży na terenie oznaczonym w studium jako strefa polityki przestrzennej R – rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Jeżeli zatem Rada miejska w Strzelnie w uchwalonym przez siebie studium zdecydowała się przeznaczyć przedmiotowy obszar pod rolniczą przestrzeń produkcyjną to takie samo powinno być przeznaczenie tych terenów w planie miejscowym. Polityka przestrzenna strefy R zawiera ustalenia szczegółowe. Zawarto je na stronie 62 studium w pkt. 2.2 wskazując, że w strefie znajdują się gleby o wysokiej klasie bonitacyjnej a obszar ten jest predysponowany do prowadzenia wysokotowarowej gospodarki rolnej. Dla strefy tej ustalono też zachowanie rolniczo-osadniczego charakteru obszaru, dopuszczenie lokalizacji nowej zabudowy siedliskowej w oparciu o obowiązujące przepisy oraz zakazano lokalizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko (niezwiązanych z gospodarka rolną) a tym samum pogorszyć jakość produkcji rolnej. Na rysunku studium wskazano potencjalne tereny rozwojowe z zamiarem sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w tym funkcje niezwiązane z rolnictwem. Należy zatem stwierdzić, że Sąd Wojewódzki słusznie przyjął, iż z powyższych szczegółowych ustaleń polityki przestrzennej nie wynika, aby studium dopuszczało na obszarze strefy R lokalizację elektrowni wiatrowych. Za tym Sądem należy powtórzyć, że rolniczego przeznaczenia przedmiotowych gruntów nie mogą zmienić zapisy punktu 3 studium zawierające kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów , w tym tereny wyłączone spod zabudowy. Według ustaleń studium grunty rolne i leśne są wyłączone z zabudowy i wymagają zgody na zmianę na cele nierolnicze i nieleśne poza obszarami dla których zamierza się sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, z wyłączeniem zabudowy związanej z produkcją rolną i leśną. Także ustalenie w pkt. 4.3 lit. k studium działań w zakresie ekopolityki poprzez eliminację tradycyjnych źródeł ciepła na rzecz bardziej przyjaznych dla zdrowia i dla środowiska oraz wskazanie jako celu rozwoju gminy dalszego ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko i zdrowie ludzi istniejących zakładów produkcyjnych i innych źródeł zagrożeń nie świadczą o zgodności przewidywanych rozwiązań w zaskarżonym planie z ustaleniami studium, dla terenu przeznaczonego pod park elektrowni wiatrowych, bowiem nie mogą zmienić przyjętych wyżej ustaleń szczegółowych. Wreszcie studium nie przewiduje też potrzeby wznoszenia elektrowni wiatrowych w punkcie 7 poświęconym kierunkom rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej dotyczącym elektroenergetyki. Za nietrafny należało też uznać zarzut naruszenia § 2 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jak już wyżej wskazano dla strefy R w studium przewidziano zakaz lokalizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd Wojewódzki uznając elektrownię wiatrową za inwestycję mogącą znacząco oddziaływać na środowisko powołał się na wskazane wyżej rozporządzenie bez przywołania konkretnych przepisów. Skarżąca Gmina wskazała, że z § 2 ust 1 pkt 5 tego rozporządzenia wynika, iż przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko są tylko elektrownie wiatrowe o mocy nie mniejszej niż 100 MW a planowana farma wiatrowa do takich nie należy. Rzeczywiście potwierdza to zapis w § 7 pkt 3 planu miejscowego ustalający maksymalną moc pojedynczej siłowni na 3 MW. Jednak z § 3 ust. 1 pkt 6 tego rozporządzenia wynika, że przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko są też instalacje wykorzystujące siłę wiatru do produkcji energii o całkowitej wysokości nie niższej niż 30 m, niewymienione w § 2 ust 1 pkt. 5. Z zaskarżonej uchwały nie wynika aby wysokość siłowni wiatrowych ograniczono do 30 m, wprost przeciwnie z decyzji Burmistrza Strzelna z 29 grudnia 2010r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie parku wiatrowego Markowice ( Oś-7633-20/09) wynika, że park ten składać się będzie z 29 turbin wiatrowych o łącznej mocy do 62 MW a całkowita wysokość każdej elektrowni wynosić będzie do 150 m. W konsekwencji dopuszczenie w zaskarżonym planie budowy elektrowni o wysokości nie niższej niż 30 metrów jest dopuszczeniem lokalizacji w strefie R studium przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zatem zachodzi tu sprzeczność miejscowego planu z ustaleniami studium. To stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, powodujące nieważność zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do zarzutu kasacyjnego niewłaściwego zastosowania art. 17 pkt. 8 ustawy o p.z.p. w zw. z art. 7 ust 1 i 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez stwierdzenie obowiązku uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze należy wskazać, że taki obowiązek powstaje w sytuacji gdy w miejscowym planie dokonuje się zmiany przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia nie przekracza 0,5 ha. Skarżąca Gmina twierdzi, że zwarty obszar projektowany nie przekracza 0,5 ha bowiem należy go liczyć oddzielnie dla każdej siłowni a ten nie będzie przekraczał 18 arów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. Pojęcie "zwarty obszar projektowany" należy interpretować mając na uwadze całe projektowane przedsięwzięcie. Już z samej nazwy zaskarżonej uchwały wynika, że jej przedmiotem jest miejscowy plan obejmujący teren przeznaczony na park elektrowni wiatrowych Markowice. Z ustaleń planu wynika, że teren przeznaczony na park elektrowni wiatrowych obejmuje teren przeznaczony pod 29 siłowni ( pod każda zajmowałaby co najmniej 18 arów) i pod drogi dojazdowe do nich, przy czym Skarżąca Gmina nie przeczy, że są to grunty klas I-III. Zatem niewątpliwym jest, że zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze znacznie przekracza 0,5 ha. Wobec czego wymagana jest na to zgoda Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Brak takiej zgody, jak zasadnie uznał Sąd pierwszej Instancji, jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego powodującym nieważność tej uchwały, na co wskazuje treść art. 17 pkt 8 w zw. z art. 28 ust.1 ustawy o p.z.p. Słusznym natomiast jest zarzut błędnego zastosowania art. 17 pkt. 6 lit. c w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., ponieważ Sąd Wojewódzki uznał, że brak jest uzgodnienia projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, pomimo że takiego pozytywnego uzgodnienia dokonał postanowieniem z dnia 9 lipca 2009r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy ( RDOS-04-OO.6613-696/09/KJ). To uchybienie Sądu nie mogło jednak stanowić, ze względu na wyżej wskazane naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.