II OSK 2719/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 541/11 w sprawie ze skargi H. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przekazania podania według właściwości oddala skargę kasacyjną. Postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach uchyliło postanowienie Starosty Ostrowieckiego z [...] lutego 2011 r. znak: [...] o przekazaniu zgodnie z właściwością Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ostrowcu Świętokrzyskim pisma H. S. dotyczącego budowy ogrodzenia przez państwo A. i J. P. – od strony drogi powiatowej, w miejscowości K. i umorzyło postępowanie organu I instancji. Z akt sprawy wynika, że H. S. pismem z 19 stycznia 2011 r. skierowanym do Starosty Ostrowieckiego wystąpił z żądaniem sprawdzenia, czy A. i J. P. dokonali zgłoszenia budowy wskazanego wyżej ogrodzenia w latach 2003–2011. Opisanym na wstępie postanowieniem z [...] lutego 2011 r. Starosta Ostrowiecki przekazał pismo zgodnie z właściwością do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ostrowcu Świętokrzyskim. Wyjaśnił ponadto, że w latach 2003–2011 do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Ostrowcu Świętokrzyskim nie wpłynął wniosek małżonków P. w sprawie budowy ogrodzenia drogi powiatowej w miejscowości K. W zażaleniu na powyższe postanowienie H. S. nie wyraził zgody na żadną budowę przy granicy działki będącej jego własnością i zarzucił małżonkom P. samowolne wykonanie ogrodzenia oraz zawłaszczenie należącego do niego pasa terenu. Rozpatrując zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach stwierdziło, że organem właściwym w sprawach przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego w I instancji jest stosownie do art. 83 ust. 1 w związku z art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 65 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ I instancji wskazując, iż przekazanie podania przez organ niewłaściwy do organu właściwego następowało w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W dacie rozpatrywania zażalenia przez Kolegium stan prawny w zakresie przekazywania podań do organu właściwego uległ zmianie. Aktualnie w myśl art. 65 § 1 k.p.a., zmienionego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o przekazaniu podania do organu właściwego, organ administracji publicznej, który jest niewłaściwy w sprawie jedynie zawiadamia wnoszącego podanie, pismem nie podlegającym zaskarżeniu. Zdaniem Kolegium, z uwagi na niedopuszczalność postanowienia oraz wobec braku regulacji odnoszącej się do stosowania przepisów dotychczasowych, w dacie orzekania przez organ odwoławczy brak jest podstaw prawnych do rozpatrzenia zażalenia. Z tych względów uchylono zaskarżone postanowienie i umorzono postępowanie organu I instancji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach H. S. zakwestionował rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach. Skarżący odniósł się do swojego żądania zawartego we wniosku z 19 stycznia 2011 r., nie przedstawiając argumentów na rzecz niezgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Kolegium. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 541/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] czerwca 2011 r. znak: [...] w przedmiocie przekazania podania według właściwości, uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 65 § 1 w związku z art. 134 i 144 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że zarówno w dacie orzekania przez organ I instancji jak i w dacie orzekania przez organ II instancji przepis art. 65 § 1 k.p.a. obligował organ niewłaściwy do przekazania niezwłocznie podania do organu właściwego. Wskutek nowelizacji k.p.a. dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., aktualnie przekazanie podania wymaga innej niż poprzednio formy procesowej i pociąga za sobą inne skutki w zakresie zaskarżalności. Przed nowelizacją, tj. w dacie orzekania przez organ I instancji, przekazanie podania do organu właściwego następowało w formie postanowienia, na które przysługiwało zażalenie. W nowej regulacji ustawodawca nie przewidział takiej formy przekazania jak również możliwości zaskarżalności takiej czynności przekazania. W zmieniającej Kodeks postępowania administracyjnego ustawie z dnia 3 grudnia 2010 r. nie włączono przepisów przejściowych dotyczących znajdujących się w toku postępowań zakończonych wydaniem przez organ I instancji postanowień o przekazaniu podań według właściwości. Stan ten oznacza, że rozpatrując odwołanie organ ma obowiązek uwzględnić stan faktyczny i prawny z daty orzekania. Zgodnie z treścią art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 dotyczącym zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Przepis art. 134 k.p.a. stanowi zaś, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. W odniesieniu do postanowień obowiązuje więc zasada, że prawo zażalenia przysługuje tylko wówczas, gdy tak stanowią przepisy. W orzecznictwie przyjmuje się, że brak prawnej możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji powoduje niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych. Bezspornie wydając w dniu [...] lutego 2011 r. postanowienie o przekazaniu podania według właściwości i pouczając stronę o możliwości zaskarżenia tego postanowienia zażaleniem Starosta Ostrowiecki działał zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 65 § 1 k.p.a. Nie można jednak pominąć tej okoliczności, którą już wcześniej podniesiono, iż na etapie rozpatrywania zażalenia stan prawny uległ zmianie, a brak przepisów przejściowych uzasadnia stosowanie opisanych wyżej ogólnych zasad postępowania administracyjnego. W zaistniałej sytuacji, kiedy strona wnosi zażalenie, którego w dacie orzekania przepisy nie przewidują, organ odwoławczy nie jest uprawniony do oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Rozpoznanie bowiem zażalenia oznaczałoby dla organu działanie z urzędu, gdy tymczasem wszczęcie postępowania zażaleniowego uzależnione jest wyłącznie od wniosku strony. Nie może zatem wydać rozstrzygnięcia skutkującego uchyleniem postanowienia i umorzeniem postępowania. Obowiązkiem organu jest natomiast zastosowanie się do reguł procesowych, z uwzględnieniem dyspozycji art. 134 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie przedstawione wyżej uwagi i wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa. Wymienione wyżej naruszenia prawa procesowego, jako że miały wpływ na wynik sprawy, spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparło na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: – obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez uchylenie decyzji Kolegium, choć w postępowaniu przed organami obu instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 i 144 k.p.a. w związku z art. 65 § 1 k.p.a., – obrazę art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), polegającej na zawarciu w uzasadnieniu wyroku błędnego wskazania co do dalszego postępowania. Na tych podstawach wnosiło o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Kielcach do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 134 i 144 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. W zaskarżonym wyroku zasadnie przypomniano regułę, że zażalenie przysługuje tylko w razie gdy tak stanowi przepis prawa. Jeżeli w wyniku zmiany przepisów prawa nie przyznano na czynność procesową zażalenia, wniesienie zażalenia jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 134 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego jest to podstawa do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. W razie gdy postępowanie zażaleniowe byłoby w toku, zmiana przepisów prawa wyłączająca prawo zażalenia daje podstawy do umorzenia tego postępowania (art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego). Tym samym nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.