IV SAB/Gl 46/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2011r. sprawy ze skargi [...] Społecznej Rady Oświatowej w K. na bezczynność Prezydenta Miasta Z. w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Prezydenta Miasta Z. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] r. w terminie 14 dni; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Prezydenta Miasta Z. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. We wniosku, datowanym na dzień [...] r., [...] Społeczna Rada Oświatowa w K., domagała się od Prezydenta Miasta Z. , w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.), przesłania jej następującej informacji: "Jakie działania przewidziane przepisami prawa pracy oraz przepisami prawa oświatowego podjął Prezydent Miasta Z. wobec Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi w Z. w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] r., sygn. akt [...], skutkującym zobowiązaniem finansowym w kwocie [...] zł, zaspokojonym ze środków publicznych pozostających w gestii tej placówki?" Pismem z dnia [...] r. Prezydent Z. poinformował wnioskodawcę, że sprawa będąca przedmiotem zapytania nie mieści się w zakresie przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej i dlatego udzielenie odpowiedzi we wnioskowanym trybie jest bezprzedmiotowe. W dniu [...] r. [...] Społeczna Rada Oświatowa w K., zarejestrowana jako stowarzyszenie zwykłe, wniosła skargę na bezczynność Prezydenta Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] r., nie podzielając stanowiska organu wyrażonego w przedstawionym wyżej piśmie z dnia [...] r. Skarżąca zarzuciła, że żądana informacja mieści się w zakresie uregulowanym w art. 61 Konstytucji RP i przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem dotyczy "informacji o działalności organów władzy publicznej (prezydenta miasta ) oraz osób pełniących funkcje publiczne (dyrektora szkoły publicznej)". Odpowiadając na skargę Prezydent Z. w pierwszej kolejności wniósł o jej odrzucenie jako złożonej bez uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Ewentualnie postulował oddalenie skargi jako bezzasadnej. Ten z kolei wniosek uzasadnił wpierw tym, że nie dopuścił się bezczynności, gdyż udzielił skarżącej odpowiedzi pismem z dnia [...] r. Nadto wywodził, że pytanie objęte wnioskiem skarżącej nie mieści się w zakresie przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż dotyczy kwestii indywidualnych wynikających ze stosunku pracy i niemających związku z wykonywaniem zadań władzy publicznej, czy gospodarowaniem mieniem komunalnym. Mianowicie wskazanym we wniosku wyrokiem Dyrektor Szkoły został zobowiązany do przywrócenia pracownika do pracy i zapłaty wynagrodzenia za czas pozostawania bez pracy. Dyrektor ten występował w tym zakresie zatem w imieniu pracodawcy samorządowego, jakim jest Szkoła, wobec przywróconego do pracy pracownika, a nie wykonywał powierzonych zadań o charakterze publicznym. Tak więc nawet nałożenie przez Prezydenta Miasta na Dyrektora Szkoły kary przewidzianej za niezgodne z prawem rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem, nie powodowałoby, że informacja o tym fakcie miałaby walor informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii dopuszczalności skargi, poruszonej w odpowiedzi na skargę. Otóż wbrew wyrażonemu przez organ stanowisku, w sprawach skarg na bezczynność nie ma zastosowania art. 52 § 3 i 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270, ze zm.), dalej określonego jako ppsa, dotyczący wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Regulacja ta, jak wynika z jej literalnego brzmienia, odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów. W sprawach dotyczących informacji publicznej ugruntowane jest już orzecznictwo, że skarga na bezczynność organu nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia ( por. wyrok NSA z dnia 30.VIII.2011 r., sygn. akt I OSK 1048/11, dostępny w internecie). Wobec powyższych okoliczności skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Okazała się ona w pełni zasadna. Mianowicie dla uwzględnienia skargi na bezczynność konieczne jest uprzednie ustalenie, iż istnieje określony przepis prawa, który w tej konkretnej sprawie zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności. Bezczynność zachodzi bowiem, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu lub też nie podjął innej stosownej czynności ( vide T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, s. 86). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania ( por. wyrok NSA – OZ we Wrocławiu z 14 czerwca 1983 r., sygn. akt SA/Wr 6.83, "Gazeta Prawnicza" 1983 r., nr 24) albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy ( por. wyrok NSA z 5 listopada 1987 r., IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1 poz. 13 oraz W. Bochenek: "Bezczynność a milczenie organu administracji", Samorząd Terytorialny 2003 r., nr 12, s. 49). Można też wskazać podążając za przedstawionym stanowiskiem, iż skarga na bezczynność stanowi nie tylko środek służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania organów administracji publicznej, ale i ważny element zapewniający prawidłową wykładnię przepisów materialnego prawa administracyjnego, określających formy działania tych organów. Odpowiedź na pytanie, czy zachowanie organu lub jego brak w konkretnej sprawie wyczerpuje znamiona bezczynności wymaga więc uprzedniego ustalenia treści ( przedmiotu ) żądania, albowiem wyznacza ona materialnoprawne podstawy działania organu i tym samym pozwala na określenie czy ma on wyłącznie obowiązek, czy tylko możność działania, ewentualnie, czy w ogóle wymagane jest wydanie władczego rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, że orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu, Sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności, a więc nie podejmuje wymaganego przepisami prawa działania skierowanego wobec uprawnionego podmiotu. W kontrolowanej sprawie do obowiązków Sądu należała przeto ocena, dokonana w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w jej obszarze. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu skargi – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność, a więc czy organ podjął wymagane prawem działanie i czy dokonał tego we właściwej formie. Forma prawna rozstrzygnięć kończących postępowanie o udostępnienie informacji na wniosek na podstawie ustawy o udostępnieniu informacji publicznej nie jest uregulowana w sposób jednoznaczny i stanowi kwestię dyskusyjną ( A. Snopkiewicz, "Tryby udostępnienia informacji publicznej", RPEiS 4/04/98, G. Sibiga, "Prawne formy działania podmiotów udostępniających informację publiczną na żądanie indywidualne", PPP 3/0712; M. Jaśkowska, s. 59 i n.). Wskutek wieloletniego już stosowania tego aktu prawnego ukształtowana została określona praktyka, z której wynika, iż pozytywne rozpatrzenie wniosku jest czynnością materialno-techniczną. Formę taką przyjmować także powinno załatwienie sprawy w przypadku braku posiadania przez adresata wniosku żądanej informacji. Natomiast zgodnie z art. 16 ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej, jak i umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, następuje w drodze decyzji. Spornym pozostaje nadal, czy decyzja odmowna, o której mowa w art. 16 ustawy obejmuje również załatwienie sprawy zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji nie mającej charakteru informacji publicznej. W doktrynie i orzecznictwie pojawiły się tu dwa stanowiska opisujące postępowanie organu. Zgodnie z pierwszym poglądem, który reprezentuje także sąd orzekający w niniejszej sprawie, jeśli ustawa nie znajduje zastosowania, organ winien poinformować zainteresowanego, że żądana informacja nie ma cech informacji publicznej, co stanowi czynność materialno-techniczną ( wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 2867/02, Wokanda 6/03/33; wyrok WSA w Gliwicach IV SA/GL 808/07; wyrok NSA z dnia 19 września 2007 r., I OSK 1676/06, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., II SA 3301/02 LEX nr 78064 z glosą krytyczną G. Wierczyńskiego GSP – Prz. Orz. 1-2/05/7; G. Sibiga, op. cit., s. 12: M. Jaśkowska, tamże, s. 59 i n.). Zgodnie z drugim poglądem, odmowa udzielenia informacji z uwagi na to, że nie stanowi ona informacji publicznej, winna być dokonana w drodze decyzji, bowiem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna zawsze następować w drodze decyzji administracyjnej ( w nowszym orzecznictwie – wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2004 r., II SAB 325/03, LEX nr 162287; w dawniejszym orzecznictwie – wyrok NSA z 25 lutego 1983 r., II SA 2083/82, ONSA 1/83/14, wyrok NSA z 14 czerwca 1983 r., SAB Wr 6/83, a także "Materiały do nauki prawa administracyjnego", pod red. M. Kuleszy, Warszawa 1985 r. s. 245 – 249). Reasumując przyjąć można, iż organ, do którego został skierowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej zobowiązany jest przede wszystkim do dokonania oceny czy żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej zgodnie z art. 6 ustawy. Pierwszy zatem etap działania, to stwierdzenie, czy w konkretnym przypadku sprawa dotyczy informacji publicznej, a w sytuacji pozytywnej odpowiedzi w tym zakresie, rozpatrzenie jej dodatkowo pod kątem negatywnych przesłanek udostępnienia ( art. 5 ustawy ), a następnie przystąpienie do załatwienia sprawy, które może przybrać według stanowiska prezentowanego przez skład rozpoznający niniejszą sprawę postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej, 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać, 3) decyzji odmawiającej udzielenia żądanej informacji publicznej, 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji. W niniejszej sprawie organ wysłał skarżącej pismo z dnia [...] r. z punktu drugiego powyższego wyliczenia, gdyż podał w nim, że sprawa będąca przedmiotem zapytania nie mieści się w zakresie przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można jednak podzielić twierdzenia organu, że przekazanie tego pisma oznacza brak bezczynności po jego stronie. Byłoby tak bowiem tylko wówczas, gdyby stanowisko zajęte w owym piśmie było prawidłowe, tzn. rzeczywiście wniosek skarżącej nie odnosił się do informacji publicznej. Tymczasem stanowisko to jest błędne. We wskazanym piśmie nie zostało ono umotywowane, natomiast argumentacja organu została przedstawiona w odpowiedzi na skargę. Wynika z niej, że treść wniosku skarżącej organ odniósł do przedmiotu objętego wyrokiem Sądu Rejonowego w Z. i do relacji między Dyrektorem Szkoły, a pracownikiem, którego ten wyrok dotyczy. Nie jest to właściwe odczytanie postawionego przez skarżącą pytania. Chodzi w nim bowiem nie o informację o działalności Dyrektora Szkoły, lecz o działaniach jakie wobec niego podjął Prezydent Miasta w związku z owym wyrokiem sądu powszechnego. Powołanie się we wniosku na przepisy prawa pracy i prawa oświatowego było wystarczające do oceny rodzaju zgłoszonego żądania, zwłaszcza że wskazuje ono również na problem zobowiązań finansowych wynikających ze wskazanego wyroku. Dotyczą one szkoły publicznej, dla której organem prowadzącym jest jednostka samorządu terytorialnego. W zakresie spraw finansowych i administracyjnych organ prowadzący sprawuje nadzór nad działalnością szkoły stosownie do art. 34a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( j.t. Dz. U. Nr 256 z 2004 r., poz. 2572, ze zm.). Według ust. 2 pkt 1 tego artykułu nadzorowi podlega w szczególności prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole środkami budżetowymi i środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowanie mieniem. Jest to bardzo pojemne określenie, powodujące objęcie omawianym nadzorem de facto całej sfery majątkowej szkoły. Zgodnie z art. 5c pkt 3 ustawy oświatowej zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 34a wykonuje m.in. prezydent miasta. Regulacje te wskazują zatem jednoznacznie, że Prezydent Miasta w zakresie swojego działania posiada nadzór nad sprawami finansowymi i administracyjnymi wymienionej we wniosku Szkoły. Sprawowanie tego nadzoru niewątpliwie odbywa się w ramach działalności organu władzy publicznej w rozumieniu art. 61 Konstytucji RP i art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W następstwie działań nadzorczych organ uprawniony jest do wydawania dyrektorowi szkoły doraźnych zaleceń oraz do zgłaszania uwag i wniosków wynikających z przeprowadzonych czynności ( art. 33 ust. 4 w zw. z art. 34a ust. 3 ustawy o systemie oświaty), a nawet może odwołać dyrektora z zajmowanego stanowiska bez wypowiedzenia na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b tej ustawy – w razie negatywnej oceny wykonywania zadań z zakresu gospodarki finansowej lub administracji. W tych aspektach pytanie skarżącej o działania Prezydenta Miasta wobec Dyrektora Szkoły mieści się w pojęciu informacji publicznej, gdyż odnosi się do sfery publicznych zadań i kompetencji tego organu wynikających z pełnionego nadzoru nad działalnością Szkoły. Przede wszystkim uregulowany jest on prawem oświatowym. Natomiast choćby tylko hipotetyczna możliwość odwołania Dyrektora wiąże się z zagadnieniami z płaszczyzny prawa pracy, do którego także nawiązuje objęte wnioskiem pytanie. W rezultacie jego treść odnosi się do spraw publicznych, o jakich mowa w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prezydent Z. zobowiązany był więc do udzielenia stosownej odpowiedzi, polegającej na poinformowaniu o podjętych wobec Dyrektora Szkoły czynnościach, bądź też o braku jakichkolwiek działań - co zdaje się wynikać z wyjaśnień pełnomocnika organu zaprezentowanych na rozprawie sądowej. Wyjaśnień tych nie można jednak traktować jako udostępnienia informacji publicznej, które mogą nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem ( art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej ). Wobec nieobecności na rozprawie przedstawiciela skarżącej nie można uznać, by w zakresie żądania przesłania informacji publicznej zmodyfikowała ona swój wniosek. Można przy tym zauważyć, że skoro organ nie dostrzegł przeszkód by ujawnić informacje na rozprawie, to właściwej odpowiedzi mógł w stosownym terminie udzielić bezpośrednio skarżącej. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 149 § 1 ppsa, określając termin do załatwienia sprawy przez organ z uwzględnieniem art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a termin ten będzie liczony zgodnie z art. 286 § 2 ppsa. Sąd nie dopatrzył się w bezczynności organu rażącego naruszenia prawa, gdyż zareagował on na wniosek niezwłocznie, a bezczynność wynikła z błędnej oceny merytorycznej sprawy. O kosztach orzeczono z mocy art. 200 ppsa.