II OSK 2562/11

Dnia 7 lutego 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Małgorzata Miron Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt VII SAB/Wa 117/11 w sprawie ze skargi I.P. na bezczynność Ministra Infrastruktury oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Ministra Infrastruktury do załatwienia zażalenia I.P. z dnia 21 lipca 2010 r. dotyczącego rygoru natychmiastowej wykonalności zawartego w pkt 13 decyzji nr [...] Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2010 r., w terminie 14 dni od zwrotu akt organowi. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją dnia [...] czerwca 2010 r. Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 11 a ust. 1, art. 11 f ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., udzielił Zarządowi Województwa Łódzkiego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie obwodnicy miasta Stryków w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] O. – W. – S. – N., z wyłączeniem skrzyżowania z drogą krajową nr [...]. Powyższej decyzji organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na uzasadniony interes społeczny i gospodarczy (pkt 13 decyzji). W dniu 21 lipca 2010 r. I.P. wniosła zażalenie na rygor natychmiastowej wykonalności nadany powyższej decyzji domagając się jego uchylenia. Ponadto w dniu 3 sierpnia 2010 r. skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., na podstawie art. 135 k.p.a., odmówił wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji organu I instancji. Postanowienie to zostało wydane już po wniesieniu skargi na bezczynność organu, który nie rozpoznał do tego dnia zażalenia wniesionego w dniu 21 lipca 2010 r. W dniu 6 czerwca 2011 r. I.P. wniosła skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury w sprawie rozpatrzenia jej zażalenia z dnia 21 lipca 2010 r. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania w terminie miesięcznym postanowienia w sprawie. Podniosła, że pomimo upływu prawie roku od złożenia zażalenia Minister Infrastruktury nie rozpatrzył go. Dodała, że inwestor wkroczył już na jej nieruchomość i rozpoczął prace budowlane, więc żeby zapobiec grożącej i nieodwracalnej szkodzie konieczne jest rozpatrzenie złożonego zażalenia. Zobowiązując Ministra Infrastruktury do załatwienia zażalenia skarżącej z dnia 21 lipca 2010 r. Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu wymienionego na wstępie wyroku, że w przedmiotowej sprawie zgodnie z przepisami k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane były załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Sąd wskazał, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 1 i § 3 k.p.a.). Podkreślił, że pismo skarżącej z dnia 21 lipca 2010 r. jest bez wątpienia zażaleniem na pkt 13 decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nadający tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Skoro więc skarżąca wniosła odwołanie od przedmiotowej decyzji, to organ prowadzący postępowanie był zobowiązany rozpatrzyć jej żądania w ramach przewidzianej prawem procedury oraz właściwym trybie. W ocenie Sądu, postanowienie z dnia [...] lipca 2011 r. wydane w trybie art. 135 k.p.a., nie załatwia rozpoznania przez ten organ jako organ II instancji odwołania od decyzji organu I instancji. Zażalenie skarżącej dotyczące rygoru natychmiastowej wykonalności powinno zostać rozpoznane przez organ w toku postępowania odwoławczego od decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi lub ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania: – art. 149 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ pozostaje w bezczynności podczas gdy organ dokonał czynności poprzez wydanie postanowienia z dnia [...] lipca 2011 r., w związku z czym brak jest podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność, – art. 153 p.p.s.a. poprzez wydanie zaleceń wskazujących na umorzenie postępowania zażaleniowego, pomimo iż w obrocie prawnym istnieje wydany już akt administracyjny, który załatwił zażalenie skarżącej, co naruszałoby art. 138 §1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a. oraz wskazujących rozpoznanie zażalenia skarżącej wraz z wniesionym przez nią odwołaniem poprzez odniesienie się przez organ odwoławczy do żądania uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji, które to działania organu odwoławczego będą sprzeczne z art. 135 w związku z art. 130 § 3 pkt 1 k.p.a., bowiem odsuną w czasie rozpatrzenie wniosku o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji do momentu rozpatrzenia odwołania co wypaczałoby cel art. 135 k.p.a., – art. 153 p.p.s.a. poprzez wydanie zaleceń skutkujących w przypadku ich wykonania wydaniem nieważnego rozstrzygnięcia, gdyż ponowne orzekanie w tym zakresie doprowadziłoby do naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. wydania rozstrzygnięcia sprawy już poprzednio rozstrzygniętej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem nie uchylił bowiem postanowienia z dnia [...] lipca 2011 r. W skardze zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 135 k.p.a. przez przyjęcie, że wydane przez organ postanowienie nie załatwiło zażalenia skarżącej z dnia 21 lipca 2010 r. podczas gdy postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. zostało wydane na skutek rozpoznania wniosku o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności w toku postępowania odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Ocena czy w kontrolowanej sprawie Ministrowi Infrastruktury można było zasadnie postawić zarzut bezczynności w związku z nierozpoznaniem zażalenia I.P. na nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2010 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej zależy od rozstrzygnięcia wzajemnego stosunku postanowienia organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2011 r. wydanego na podstawie art. 135 k.p.a. i postanowienia rozstrzygającego zażalenie na rygor natychmiastowej wykonalności. Skarżący kasacyjnie organ odwoławczy zaprezentował stanowisko, iż wydanie postanowienia z dnia [...] lipca 2010 r. rozstrzygało problem natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2010 r., czyniło bezprzedmiotowym zażalenie na rygor natychmiastowej wykonalności i w tej sytuacji skarga na bezczynność organu stała się bezprzedmiotowa, co winno było skutkować umorzeniem postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przedstawione wyżej stanowisko organu nie jest uzasadnione. Mimo iż postanowienia wydawane na podstawie art. 135 k.p.a. i postanowienia rozstrzygające zażalenia na nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności są wydawane przez organ drugiej instancji, to inna jest ich rola w postępowaniu administracyjnym i inne są też przesłanki uzasadniające ich wydanie. Treścią zażalenia strona kwestionuje prawidłowość nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i wobec tego żąda jego uchylenia. Natomiast postanowienie o wstrzymaniu natychmiastowej wykonalności decyzji na mocy art. 135 k.p.a. organ może wydać zarówno na wniosek jak i z urzędu a jego przesłanką jest stwierdzenie, że w chwili orzekania zaistniały szczególne okoliczności ("uzasadnione przypadki") pozwalające na wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji. W trybie art. 135 k.p.a. organ odwoławczy nie podważa więc zasadności czy zgodności z prawem nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, lecz stwierdzając istnienie uzasadnionego przypadku wstrzymuje możliwość jej wykonania przed uzyskaniem cechy ostateczności. Okoliczności, które mogą uzasadniać wydanie postanowienia z art. 135 k.p.a. nie musiały przy tym istnieć w chwili wydania decyzji i opatrzenia jej rygorem natychmiastowej wykonalności, lecz mogły powstać później. W doktrynie zwrócono uwagę (por. A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. Wolters Kluwer 2001, s. 773"), że wstrzymując na podstawie art. 135 k.p.a. natychmiastowe wykonanie decyzji zaopatrzonej w taki rygor organ odwoławczy nie musi oceniać prawidłowości postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności ani w ogóle ustosunkowywać się do takiego postanowienia, co jest natomiast przesłanką uchylenia postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności w trybie postępowania zażaleniowego. Przepis art. 135 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji, jeżeli przemawiają za tym "uzasadnione przypadki", co należy do uznania tego organu. Minister Infrastruktury rozpoznając i oddalając w dniu [...] lipca 2011 r. wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. stwierdził tylko, że w chwili jego rozpoznania nie zaistniały uzasadnione przypadki pozwalające na wstrzymanie wykonalności tej decyzji. Organ nie ustosunkował się natomiast do prawidłowości opatrzenia decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności ani też do zarzutów zażalenia kwestionujących nadanie tego rygoru. Ustalenie Sądu I instancji, iż zażalenie wymaga jeszcze rozpoznania a organ jest w stanie bezczynności odpowiada więc prawu. Bezzasadne są przy tym zastrzeżenia skarżącego, że rozstrzyganie zażalenia doprowadzi do naruszenia art6. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez ponowne orzekanie w kwestii już rozstrzygniętej, ze względu na inny zakres przedmiotowy obu postępowań i wydawanych w nich postanowień. Zarzuty skargi kasacyjnej należało więc uznać za nieuzasadnione. Dlatego NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.