I OSK 89/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant st. asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1202/11 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przedłużenia okresu zawieszenia w czynnościach służbowych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1202/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie przedłużenia okresu zawieszenia w czynnościach służbowych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że w dniu 27 października 2010 r. prokurator Prokuratury Rejonowej w P. delegowany do Prokuratury Okręgowej w P. w toku prowadzonego postępowania [...] przedstawił M. B. zarzuty popełnienia przestępstw z art. 231 § 2 k.k. w zw. z art. 286 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., działając na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, ze zm.), zawiesił policjanta w czynnościach służbowych od dnia 3 stycznia 2011 r. do dnia 2 lutego 2011 r. Dyrektor Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji wnioskiem z dnia 28 stycznia 2011 r. wystąpił do Komendanta Głównego Policji o przedłużenie okresu zawieszenia M. B. w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego wskazując, iż nie ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie w czynnościach służbowych. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., wydanym na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.) oraz § 1 pkt 1 lit. d i § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych (Dz. U. Nr 120, poz. 1029) przedłużył okres zawieszenia w czynnościach służbowych M. B. do czasu ukończenia postępowania karnego. W oparciu o art. 108 § 1 k.p.a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Po rozpoznaniu odwołania M. B., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji, wskazując, że powoływanie się przez skarżącego na fakt niezawieszenia go w czynnościach służbowych na podstawie art. 276 k.p.k. pozostaje bez znaczenia dla niniejszej sprawy, gdyż instytucja zawieszenia w czynnościach służbowych wynikająca z art. 276 k.p.k. i zawieszenie w czynnościach służbowych określone art. 39 ustawy o Policji są instytucjami spełniającymi inne cele. Organ wskazał, że wprowadzenie art. 39 ust. 1 i art. 39 ust. 3 ustawy o Policji miało na celu ochronę interesu społecznego, który w tym przypadku oznacza realizację zadań Policji przez osoby, które dają rękojmię przestrzegania porządku prawnego i które będą pozytywnie odbierane przez społeczeństwo. Oznacza to, że wszczęcie przeciwko policjantowi postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego pociąga za sobą obligatoryjną sankcję w postaci zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych na podstawie ustawy o Policji. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie wobec policjanta toczy się postępowanie karne [...] oraz, że w toku prowadzonego postępowania przedstawiono mu zarzuty popełnienia przestępstw określonych w art. 231 § 2 kk w zw. z art. 286 § 1 kk w związku z art. 11 § 2 kk - umyślnych, ściganych z oskarżenia publicznego. Wobec takiego zarzutu organ miał zatem podstawy do zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego, gdyż w przeciwnym wypadku prowadziłoby to do naruszenia dobrego imienia Policji. Na tę decyzję M. B. złożył skargę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując, że organ niezasadnie uznał, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą szczególne przesłanki uzasadniające przedłużenie okresu zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 10 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1202/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zwrócił uwagę, że treść art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. nr 43, poz. 277 ze zm.). wskazuje, iż decyzja o przedłużeniu policjantowi okresu zawieszenia w wykonywaniu obowiązków służbowych ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. W ocenie Sądu, rację ma Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazując, że charakter postawionego skarżącemu w postępowaniu karnym zarzutu, pozostającego w bezpośrednim związku ze służbą, obejmującego przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, polegające na przekroczeniu uprawnień lub niedopełnieniu obowiązków i działaniu na szkodę interesu publicznego lub prywatnego w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, ujemnie rzutuje na dobre imię Policji. Wobec tego rodzaju zarzutu, interes służby, który w tym przypadku należy utożsamiać z interesem społecznym, góruje nad interesem funkcjonariusza, jako strony postępowania administracyjnego (art. 7 k.p.a.), co niewątpliwie uzasadnia dalsze trwanie zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nie ma w tym wypadku znaczenia podnoszona przez skarżącego okoliczność, że w prowadzonym postępowaniu karnym nie zastosowano wobec niego środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach. Okoliczność ta nie wyklucza bowiem zarówno samego zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych przez organ Policji na podstawie przepisów ustawy o Policji, jak i możliwości przedłużenia tego zawieszenia, które – realizowane w trybie administracyjnym – ma przede wszystkim służyć dobru służby w kontekście zarzucanego policjantowi czynu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji MSWiA Nr [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 39 ust. 3 ustawy o Policji o w odniesieniu do rozkazu personalnego organu I instancji poprzez błędną jego wykładnię oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą szczególne przesłanki uzasadniające przedłużenie okresu zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego; 2) art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, a mianowicie jaka jest treść postawionego M. B. w trwającym postępowaniu przygotowawczym zarzutu i wynikający z tego błąd poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego – mimo tego, że z okoliczności przedstawionych przez funkcjonariusza wynika wprost, że organ kierował się w stosunku do skarżącego rażącą dowolnością przy wydawaniu decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ wydając rozkaz w stosunku do jednego z funkcjonariuszy – M. B. – a nie wydając go w stosunku do drugiego z funkcjonariuszy – R. K. – stojącego pod tym samym zarzutem, przekroczył granice uznania administracyjnego. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podano, że uzasadnienia decyzji administracyjnych nie zawierają w sobie elementów, które zgodnie z treścią art. 107 k.p.a. winny zawierać. Przede wszystkim trudno jest w nich znaleźć elementy wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy, jak również odniesienia do toczącego się w stosunku do drugiego z funkcjonariuszy postępowania przygotowawczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, policjanta zawiesza się w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego – na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Oznacza to, że dopuszczalność zawieszenia policjanta w wykonywaniu przez niego czynności służbowych uzależniona została przez ustawodawcę od samego faktu postawienia zarzutów w postępowaniu karnym, nie zaś od stwierdzenia winy policjantów co do popełnionych czynów. Natomiast z art. 39 ust. 3 powołanej ustawy wynika, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć do czasu ukończenia postępowania karnego, bez względu na przesłankę, która stanowiła podstawę zawieszenia. Przedłużenie zawieszenia w wykonywaniu obowiązków służbowych ma zatem charakter fakultatywny, którego zastosowanie jest możliwe jedynie w razie wykazania zaistnienia szczególnego przypadku przemawiającego za koniecznością utrzymywania zawieszenia policjanta w wykonywaniu czynności służbowych. Podkreślić przy tym należy, że szczególność takiego przypadku trzeba odnosić do każdego etapu toczącego się postępowania karnego, a więc od chwili jego wszczęcia, aż do zakończenia prawomocnym wyrokiem sądu, ponieważ z powołanego art. 39 ust. 3 ustawy o Policji nie wynika, aby miało być to związane z którymkolwiek etapem tego postępowania. Wobec tego stwierdzić należy, że o ile z chwilą wszczęcia postępowania karnego właściwy organ policji zobowiązany jest obligatoryjnie zawiesić policjanta w wykonywaniu przez niego czynności służbowych na okres do trzech miesięcy, o tyle przedłużenie tego zawieszenia dotyczy okresu następującego bezpośrednio po upływie pierwotnego zawieszenia i dlatego ocena zaistnienia szczególnego przypadku przemawiającego za takim przedłużeniem musi odnosić się do tych okoliczności sprawy, które istnieją od wszczęcia postępowania karnego. Jeżeli więc w omawianym czasie postępowanie karne znajduje się jeszcze na etapie przygotowawczym, po przedstawieniu zarzutów, to ustawowej cechy szczególności przypadku mającego przemawiać za przedłużeniem zawieszenia policjanta w wykonywaniu przez niego czynności służbowych należy poszukiwać wśród tych okoliczności, które istnieją na etapie przedstawienia zarzutów. Z tego względu, tymi okolicznościami może być sam charakter przedstawionych policjantowi zarzutów. Nie można bowiem przyjąć, aby stosowanie instytucji przedłużenia zawieszenia w wykonywaniu przez policjanta czynności służbowych mogło zależeć od konkretnego etapu toczącego się postępowania karnego, skoro wskazany w art. 39 ust. 1 ustawy o Policji okres do trzech miesięcy obligatoryjnego zawieszenia policjanta w wykonywaniu czynności służbowych nie jest maksymalnym terminem na wykonanie wszystkich czynności procesowych i wydanie w ich wyniku wyroku przez sąd. Przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o Policji nie można zatem wiązać z konkretnym etapem postępowania karnego, dopiero gdy został sporządzony akt oskarżenia albo gdy został już wydany wyrok skazujący przez sąd pierwszej instancji, bądź też z okolicznością zastosowania przez sąd wobec podejrzanego środków zapobiegawczych w postaci chociażby tymczasowego aresztowania. Zatem za szczególne okoliczności uzasadniające przedłużenie okresu zawieszenia w czynnościach służbowych można uznać fakt toczenia się przeciwko policjantowi postępowania karnego o przyjmowanie korzyści majątkowych w związku z pełnioną funkcją publiczną. Przypomnieć w tym miejscu należy, że wobec skarżącego policjanta toczyło się postępowanie karne, w toku którego przedstawiono mu zarzuty popełnienia przestępstw określonych w art. 231 § 2 k.k. w związku z art. 286 § 1 k.k. w związku z art. 11 § 2 k.k. – umyślnych, ściganych z oskarżenia publicznego. Wobec tego za prawidłową należy uznać ocenę Sądu pierwszej instancji, iż waga zarzutów postawionych policjantowi uzasadniała uznanie ich przez organy orzekające za szczególny przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o Policji. Skoro bowiem postawione skarżącemu policjantowi zarzuty wynikały z okoliczności związanych z wykonywaniem przez niego służby, to przedłużenie zawieszenia wykonywania czynności służbowych służyło właśnie czasowemu odsunięciu policjanta od wykonywania czynności służbowych do wyjaśnienia zasadności postawionych zarzutów. Niezasadny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, jak również art. 7 k.p.a., gdyż okoliczności sprawy prowadzące do przedłużenia okresu zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych zostały wyjaśnione w sposób wystarczający. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie ponadto podkreślić, że w niniejszym postępowaniu mógł on dokonać kontroli instancyjnej tylko i wyłącznie zaskarżonego wyroku, to jest wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 10 października 2011 r. w sprawie ze skargi M. B. Nie jest natomiast władny do dokonywania oceny udziału w sprawie innego policjanta – R. K. – co podnoszono w skardze kasacyjnej i stanowiło jeden z jej argumentów. Dlatego też Sąd nie mógł się odnieść do tego zarzutu. Wobec tego uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej są chybione, gdyż organy administracji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego przedłużając skarżącemu policjantowi okres zawieszenia w wykonywaniu czynności służbowych i dlatego prawidłowo w zaskarżonym wyroku Sąd ocenił decyzje tych organów jako nie naruszające prawa, słusznie przyjmując, iż sam charakter zarzutów postawionych skarżącemu policjantowi stanowi szczególnie uzasadniony przypadek do zastosowania w sprawie art. 39 ust. 3 ustawy o Policji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.