II SA/Wa 1074/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Ewa Pisula - Dąbrowska Protokolant Referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2011 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale kwatery tymczasowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] , odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. o przydziale K.M. kwatery stałej nr [...] przy ulicy [...] . W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z dnia 24 sierpnia 2010 r. K. M. wystąpił do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] o przydziale kwatery tymczasowej oraz wydanie decyzji o przydziale zajmowanego mieszkania jako lokalu służbowego. K. M. uzasadnił swój wniosek naruszeniem art. 88 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia1990 r. Policji oraz § 10 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469). K. M. stwierdził ponadto, iż wpłacił kaucję za lokal i opłaca za niego czynsz według takich samych stawek jak za lokal służbowy, w związku z powyższym istnieje podstawa do uznania, iż została z nim zawarta umowa najmu lokalu służbowego. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Komendant Główny Policji wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] . Następnie postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Komendant Główny Policji postanowił pozytywnie rozpatrzyć wniosek Stowarzyszenia [...] z dnia 27 września 2010 r. o dopuszczenie wymienionej organizacji do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Po rozpatrzeniu wniosków stron decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Komendant Główny Policji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] o przydziale K. M. kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] , uznając, iż nie zostały spełnione ku temu przesłanki nieważności. Od tej decyzji odwołanie złożył pełnomocnik Stowarzyszenia [...] - adw. P. U. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2011 r. Organ, uzasadniając swoją decyzję wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, stanowiącym odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa oraz, że istotą tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy badana decyzja obarczona jest wadami wymienionymi w art. 156 §1 kpa. Organ, odmawiając stwierdzenia nieważności powołał art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji i wskazał, że K. M. złożył wniosek o przydział lokalu mieszkalnego w dniu 8 maja 2002 r. będąc funkcjonariuszem w służbie stałej. Nie budzącym wątpliwości jest fakt, iż funkcjonariusz złożył wniosek o przydział lokalu mieszkalnego, a otrzymał przydział kwatery tymczasowej. Komendant [...] Policji chcąc zaspokoić potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza, mając w swoim zasobie tylko kwatery tymczasowe zaproponował zainteresowanemu przydział takiego lokalu. Zainteresowany przed przyjęciem lokalu został poinformowany o statusie mieszkania i jego powierzchni oraz miał czas na podjęcie stosownej decyzji. Dopiero po uzyskaniu jego akceptacji, w dniu [...] sierpnia 2003 r., została wydana decyzja nr [...] o przydziale kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] . K. M. nie skorzystał z możliwości zaskarżenia przedmiotowej decyzji i w związku z tym, stała się ona ostateczna. Organ podkreślił, że funkcjonariusz otrzymując przydział kwatery tymczasowej, nie utracił prawa do lokalu mieszkalnego i zauważył, iż nie było przeciwwskazań prawnych, aby funkcjonariusz w służbie stałej otrzymał przydział kwatery tymczasowej, bowiem art. 88 ustawy o Policji jednoznacznie wskazuje, iż policjant w służbie przygotowawczej nie jest uprawniony do przydziału lokalu docelowego, może otrzymać tylko kwaterę tymczasową. Poza tym przepis ten nie zawiera jakichkolwiek wyłączeń, które powodowałyby, iż policjantowi w służbie stałej uprawnionemu do lokalu mieszkalnego nie można przydzielić kwatery tymczasowej. Przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu o § 10 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia MSWiA, z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469), w myśl, którego na tymczasowe kwatery dla policjantów przeznacza się lokale mieszkalne, pokoje gościnne, pokoje w hotelu lub bursie albo pomieszczenia mieszkalne usytuowane w budynkach przeznaczonych na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego, w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Organ wskazał też, że zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. Prezydenta [...] o pozwoleniu na użytkowanie - przeznaczenie budynków A i B położonych przy ul. [...] określone zostało jako "budynków zamieszkania zbiorowego". Ponadto, zgodnie z zapisem § 2 ust. 2 umowy zawartej pomiędzy Miastem [...] a Komendą [...] Policji w dniu [...] marca 2003 r., w sprawie oddania Komendzie [...] Policji do nieodpłatnego używania wymienionej nieruchomości, Komenda [...] Policji upoważniona została do korzystania z omawianego kompleksu mieszkaniowego przez okres 25 lat. Tym samym lokale położone w tych budynkach mogły być przydzielone tylko jako kwatery tymczasowe. W oparciu o postanowienia wymienionej umowy i decyzji, Komendant [...] Policji, proponując przydział mieszkania w opisanym kompleksie, mógł tylko zaproponować przydział lokalu o statusie kwatery tymczasowej. Organ II instancji przyznał również, że w dokumentacji mieszkaniowej funkcjonariusza brak jest wniosku o przydział kwatery tymczasowej i stanowi to naruszenie przepisów wskazanego powyżej rozporządzenia, jednak w sytuacji posiadania przez funkcjonariusza nie zrealizowanego prawa do przydziału lokalu mieszkalnego i złożenia wniosku o przydział lokalu mieszkalnego, w ocenie tutejszego organu, nie stanowi to rażącego naruszenia prawa mogącego być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie organu przesłanki rażącego naruszenia prawa nie zostały w omawianym przypadku spełnione. Odnosząc się do tej części wniosku strony, która dotyczy przydziału zajmowanej kwatery tymczasowej jako lokalu mieszkalnego, organ stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i postępowanie w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego są odrębnymi postępowaniami, opartymi o różne podstawy prawne, prowadzonymi przez organy, których właściwość do rozpoznania wniosku w danym przedmiocie może różnić się. Ponadto, do czasu pozostawania w obrocie prawnym decyzji o przydziale K. M. kwatery tymczasowej, brak jest podstaw do rozpatrzenia wniosku strony o przydział tego samego lokalu mieszkalnego jako docelowego. Organ wyjaśnił, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji rozpatrywany jest w trybie nadzwyczajnym, a organem właściwym do jego przeprowadzenia w pierwszej instancji był Komendant Główny Policji. Natomiast wniosek K. M. w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego winien być przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez Komendanta Rejonowego Policji. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] , reprezentowanego przez adwokata P. U. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której, wnosząc o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych zarzucił decyzji: 1. błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez jego błędną subsumpcję i wywiedzenie, że pomimo treści ówcześnie obowiązującego § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludniania lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469 z późn. zm.) niezłożenie przez skarżącego pisemnego wniosku o przydział kwatery tymczasowej, a następnie jej przydzielenie przez Komendanta [...] Policji nie stanowi rażącego naruszenia prawa mogącego być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji; 2. obrazę art. 156 § 2 in fine kpa poprzez jego niezastosowanie przez organ II instancji jako podstawy prawnej do wydania skarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności, w sytuacji gdy skutek decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 roku Komendanta [...] Policji jest nieodwracalny, gdyż prawo z niej wynikające zostało już skonsumowane przez stronę. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego przypomniał stan faktyczny sprawy i wskazał, że zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego jest zwrócony wobec całemu rozstrzygnięciu decyzji ostatecznej, pomimo jej słuszności, ale wobec innych przesłanek niż wywiedzionych przez organ. Podał też, że treść złożonego przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o przydziale kwatery tymczasowej nie pozostawiał wątpliwości, co do jego kierunku, a mianowicie ważnym interesem prawnym skarżącego wyrażającym się chęcią przekształcenia kwatery tymczasowej na lokal mieszkalny. Pełnomocnik skarżącego zarzucił, że organy I i II instancji błędnie uznały, że brak pisemnego wniosku K. M. o przydział kwatery tymczasowej nie stanowi rażącego naruszenia prawa mogącego być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Podał on, że norma o charakterze technicznym wyrażona w § 10 ust. 2 rozporządzenia jednoznacznie dookreśla, że kwaterę tymczasową przyznaje się na pisemny wniosek policjanta, co prowadzi a contrario do konstatacji, że brak takiego wniosku uniemożliwia przyznanie policjantowi kwatery tymczasowej. W kontekście powyższego, co najmniej iluzoryczny jest opis trybu przydziału kwatery tymczasowej K.M., w tym informowania go na etapie przydziału o statusie lokalu oraz uzyskania akceptacji, jeżeli w dokumentacji nie ma żadnego pisemnego potwierdzenia tych czynności, które same w sobie nie znajdowały oparcia w ówcześnie obowiązującym rozporządzeniu. Kształt tak skonstruowanych argumentów nie tylko nie ma oparcia w stanie faktycznym, zwłaszcza w kontekście deklaracji organów Policji o rychłym przekształceniu kwater tymczasowych na lokale mieszkalne. Powyższe okoliczności podkreślają dążenie strony do wydania prawidłowych decyzji w sprawie, a tym samym realizację ważnego interesu prawnego. Ponadto pełnomocnik zarzucił, że organy I i II instancji nie dostrzegły w swych rozstrzygnięciach faktycznej podstawy odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, jaką jest jej nieodwracalność, bowiem decyzja Komendanta [...] Policji wywołała skutki dla K. M. o charakterze nieodwracalnym - stan prawny, który został nią ukształtowany w zakresie prawa do kwatery tymczasowej nie może być już zmieniony późniejszym aktem administracyjnym, gdyż strona skonsumowała rozstrzygnięcie decyzji. Brak jest zatem podstaw, aby przypuszczać, że wieloletni okres zamieszkiwania K. M. wraz z rodziną w przydzielonej wadliwie kwaterze tymczasowej można "przywrócić do stanu poprzedniego". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z powodów innych, niż podane przez skarżącego. Wskazać należy, że decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Organem bowiem właściwym do rozpoznania środka zaskarżenia złożonego przez Stowarzyszenie [...] od decyzji Komendanta Głównego Policji wydanej w I instancji w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] o przydziale K. M. kwatery stałej nr [...] przy ulicy [...] był Komendant Główny Policji, na zasadzie art. 127 § 3 k.p.a. Stosownie bowiem do treści art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., pod pojęciem "ministra" należy rozumieć m.in. kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest Komendant Główny Policji. Jest on zatem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., "ministrem", od którego decyzji nie służy odwołanie lecz wniosek z art. 127 § 3 k.p.a. o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tenże organ. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w brzmieniu art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.), zgodnie z którym w sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu administracji rządowej są ostateczne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa uprawnienia takie przyznaje ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej. W ustawie o Policji w przepisach dotyczących decyzji o przydziale kwater nie ma uregulowań, które przewidywałyby kompetencje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jako organu odwoławczego od decyzji Komendanta Głównego Policji w takich sprawach, nawet w sytuacji trybów nadzwyczajnych. W tym bowiem przypadku nie ma zastosowania przepis art. 32 ust. 3 ustawy o Policji, stanowiący, iż od decyzji o mianowaniu policjantów na stanowiska służbowe, przenoszeniu oraz zwalnianiu z tych stanowisk wydanej przez Komendanta Głównego Policji, służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Przywołany przepis dotyczy bowiem wyłącznie tych ściśle wymienionych rodzajów spraw. W związku z powyższym uznać należy, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest organem właściwym do rozpoznania odwołań od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez Komendanta Głównego Policji tylko w sprawach dotyczących mianowania policjantów na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk. Niniejszy skład orzekający podziela w tym zakresie pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 273/10 (niepubl.). Rozstrzygnięcie wydane w przedmiotowej sprawie w postępowaniu odwoławczym przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dotyczące odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] o przydziale K. M. kwatery stałej nr [...] przy ulicy [...] jest zatem orzeczeniem wydanym z naruszeniem przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.