IV SA/Wa 410/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego - oddala skargę - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] grudnia 2010 r. - zaskarżoną skargą przez J. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2010 r. umarzającą postępowanie wznowieniowe w sprawie aktu własności ziemi wydanego przez Naczelnika Powiatu B. stwierdzającego, iż H. M. i K. W. stały się z mocy prawa współwłaścicielkami działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha położonych w obrębie Z., gm. T. W uzasadnieniach wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w 2010r. J.M. wystąpił o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem opisanego aktu własności ziemi. Niemniej zgodnie z art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa do decyzji ostatecznych wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowanie administracyjne toczące się w sprawach, o których mowa wyżej, podlega umorzeniu. Regulacja ta oznacza, iż od dnia wejścia w życie tego przepisu nie ma prawnej możliwości badania w postępowaniu nadzwyczajnym prawidłowości decyzji wydanych na podstawie wspomnianej ustawy z 26 października 1971r., które jako decyzje administracyjne uzyskały przymiot ostateczności. Należy zatem stwierdzić, iż Wojewoda [...] zgodnie z art. 63 ust. 3 ustawy z 19 października 1991 r. umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. J. M. w skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2010r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł, iż w motywach decyzji Minister ograniczył się jedynie do zacytowania przepisów ustawy z 19 października 1991r. Nadto zostało przeoczone, iż art. 63 ust. 3 ustawy z 19 października 1991 r. nie istnieje, a więc nie obowiązuje, gdyż został pominięty w jednolitym tekście ustawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2010r. i utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2010r. nie zostały wydane z naruszeniem prawa, kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. W ocenie Sądu - wbrew twierdzeniom skarżącego - organy obu instancji prawidłowo uznały, że merytoryczne rozpoznanie sprawy z wniosku skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem aktu własności ziemi nie jest możliwe. Normy art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007r., Nr 231, poz. 1700) stanowią, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, a postępowanie toczące się w tych sprawach podlega umorzeniu. Taki stan prawny obowiązuje od dnia 1 stycznia 1992 r. Podkreślić należy, że przytoczone powyżej wyłączenie prawne - w zakresie stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - odnosi się do wszystkich decyzji ostatecznych wydanych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, w tym również do kwestionowanej przez skarżącego decyzji ostatecznej - Aktu Własności Ziemi z dnia [...] kwietnia 1975 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 11 września 1998r. (sygn. akt II SA 627/98, publ. LEX nr 41779) i z 13 maja 1999r. (sygn. akt II SA 569/99, publ. LEX nr 46213) stwierdził, na gruncie art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, iż zgodnie z wolą ustawodawcy trybów nadzwyczajnych przewidzianych w postępowaniu administracyjnym w zakresie wzruszania ostatecznych decyzji (aktów własności ziemi) nie stosuje się, chociażby decyzje te były dotknięte takimi kwalifikowanymi wadami, które w innych sytuacjach niż uregulowane w tym przepisie, skutkowałyby stosowaniem tych trybów. Artykuł 63 ust. 2 ww ustawy zawiera zakaz prowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego w sprawach uprzednio unormowanych przepisami ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, na podstawie których wydane były rozstrzygnięcia zwane aktami własności ziemi. Oznacza to, że niektóre decyzje (akty własności ziemi) mimo kwalifikowanych wad będą funkcjonowały w obrocie prawnym, ponieważ w obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw prawnych do wzruszenia ostatecznej decyzji (aktu własności ziemi) w trybach nadzwyczajnych uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, tj. w trybie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności oraz uchylenia lub zmiany decyzji. Z tych też względów organy orzekające w sprawie były zobligowane, bez oceny kwestii prawidłowości wydanej decyzji (aktu własności ziemi), wydać rozstrzygnięcie o charakterze procesowym. Niemniej nie mogło być to rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania administracyjnego wydane na podstawie art. 105 K.p.a. Takie rozstrzygnięcie byłoby dopuszczalne w sytuacji, gdyby wniosek skarżącego inicjował tryb nadzwyczajny o uchylenie lub zmianę decyzji (art. 154 K.p.a., art. 155 K.p.a.), jako że tryb ten nie przewiduje instytucji wstępnego badania możliwości wszczęcia postępowania. Postępowanie takie wszczyna się bowiem automatycznie na skutek złożenia wniosku. Jeśli zatem wniosek skarżącego dotyczyłby uchylenia lub zmiany decyzji administracyjnej jaką jest Akt Własności Ziemi, wówczas organ administracji, mając na uwadze treść art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, byłby zobowiązany postępowanie umorzyć. Natomiast wówczas, gdy skarżący wniósł podanie o wznowienie postępowania, to obowiązkiem organu było poddanie go wstępnemu badaniu pod względem przesłanek podmiotowych i przedmiotowych uprawniających do wszczęcia postępowania wznowieniowego i wobec stwierdzenia braku podstaw do jego prowadzenia wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania. W sytuacji zaś, gdy z akt sprawy nie wynika, aby postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte w trybie art. 149 § 1 K.p.a. (wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia), to organ administracji nie mógł umorzyć takiego postępowania jako bezprzedmiotowego. Organ po wstępnym zbadaniu wniosku skarżącego, mając wiedzę, iż przeszkodą do wszczęcia postępowania wznowieniowego i jego prowadzenia jest brzmienie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, winien wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Jednak przedstawione uchybienie, w świetle wywodów związanych z art. 63 powoływanej ustawy - w ocenie Sądu - nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie dawałoby podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. W świetle treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, której rozstrzygnięcie organ opiera na art. 63 ust. 3 ww ustawy, stanowiącym, iż postępowanie administracyjne toczące się w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlega umorzeniu, należy jeszcze wskazać, iż w ocenie Sądu norma ta znalazła (czy znajduje) zastosowanie w następujących sytuacjach procesowych: - po pierwsze, gdy postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, czy uchylenia lub zmiany decyzji toczyło się w momencie wejścia w życie ustawy z 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, tj. w dniu 1 stycznia 1992r., - po drugie, gdy wszczęcie postępowania następuje na skutek złożenia wniosku, np. w trybie nadzwyczajnym z art. 154 i 155 K.p.a. (wg stanu prawnego obowiązującego w dniu orzekania przez organ), - po trzecie, gdy doszło do błędnego wszczęcia postępowania, np. gdyby w kontrolowanej sprawie wydano postanowienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego). Nadto, w kontekście treści skargi, Sąd zauważa, iż skarżący nie ma racji, uważając iż cytowany art. 63 ww ustawy nie obowiązuje, z racji tego, że został pominięty w jednolitym tekście ustawy. Tekst jednolity ogłasza się w formie obwieszczenia w dzienniku urzędowym, w którym dany akt normatywny ogłoszono. W Dzienniku Ustaw Nr 321 z 12 grudnia 2007r. pod pozycją 1700 w załączniku do obwieszczenia Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 20 listopada 2007r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa ogłoszono jednolity tekst ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Istotnie z jednolitego tekstu ustawy wynika, iż art. 58 - 66 pominięto, niemniej uczyniono to z racji zamieszczenia ich w obwieszczeniu. I tak z pkt 2 ppkt 1 powołanego obwieszczenia wynika, iż "podany w załączniku do niniejszego obwieszczenia jednolity tekst ustawy nie obejmuje m. in. art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464), który stanowi: "Art. 63.1. W ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81) w art. 8 skreśla się § 4. 2. Do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. 3. Postępowanie administracyjne toczące się w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlega umorzeniu". Zapis ten jednak nie oznacza, że art. 63 ww ustawy nie obowiązuje, tylko zgodnie z "Zasadami techniki prawodawczej" to w obwieszczeniu w sprawie jednolitego tekstu ustawy zamieszcza się treść przepisów zawartych w ustawach zmieniających, których nie zamieszcza się w tekście jednolitym, jako niezmieniających tekstu ustawy, której tekst jednolity jest ogłaszany. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.