II OSK 345/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt II SA/Op 317/11 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję O. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie samowolnego wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt II SA/Op 317/11 oddalił skargę W. K. na decyzję O. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie samowolnego wykonania robót budowlanych. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: W wyniku pisemnego zawiadomienia z dnia 8 czerwca 2010 r., dokonanego przez W. K., dotyczącego zalewania jego nieruchomości z posesji A. D., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie p. w dniu 6 lipca 2010 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia wykonania bez wymaganego zgłoszenia robót budowlanych polegających na utwardzeniu części powierzchni gruntu na działce budowlanej nr [...] k.m. [...], zlokalizowanej w K. nr [...], stanowiącej własność A. S. (poprzednie nazwisko D.). Następnie, po przeprowadzeniu w dniach 29 czerwca 2010 r. i 23 lipca 2010 r. oględzin powyższej nieruchomości, postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., opartym o przepis art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) organ zobowiązał inwestora – A. S. do przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej nr [...], w szczególności w zakresie odprowadzenia wód opadowych z utwardzonej powierzchni działki, w terminie do dnia 20 października 2010 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że ustalono wykonanie na niezabudowanej części gruntu działki nr [...], pomiędzy wjazdem od strony drogi publicznej a budynkiem mieszkalnym, robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu z kostki betonowej "polbruk" o powierzchni ok. 225 m2, stanowiącej ciąg komunikacyjny jako dojazd na posesji i do budynków gospodarczych oraz jako dojście do budynku mieszkalnego, a także powierzchni ok. 20 m2 stanowiącej ciąg pieszy prowadzący do tylnego wejścia w budynku mieszkalnym, z oddzieleniem obrzeżami betonowymi powierzchni utwardzonej od pozostałej powierzchni nieutwardzonej, które to roboty zostały wykonane bez wymaganego zgłoszenia organowi w trybie art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i z tego względu stanowią samowolę budowlaną, stanowiącą przypadek, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Po przedłożeniu przez zobowiązaną w dniu 19 października 2010 r. inwentaryzacji powykonawczej oraz oceny technicznej robót budowlanych polegających na utwardzeniu części powierzchni gruntu na działce budowlanej nr [...] oraz [...] wraz z odprowadzeniem wód opadowych z części utwardzonej, sporządzonej przez inż. A. W., legitymującego się uprawnieniami budowlanymi do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie p. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], orzekł o umorzeniu postępowanie w sprawie wykonania, bez wymaganego zgłoszenia, robót budowlanych polegających na utwardzeniu części powierzchni gruntu na działce budowlanej nr [...] w K. [...]. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia organ powołał przepis art. 105 k.p.a., natomiast w uzasadnieniu, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, wskazał, że przedłożona w terminie ocena techniczna pozwoliła stwierdzić, iż pomimo nielegalnego wykonania utwardzenia powierzchni gruntu, nie wystąpiła konieczność wykonania żadnych czynności lub robót budowlanych naprawczych, gdyż wykonane utwardzenie powierzchni terenu – poza faktem samowolnego wykonania – nie narusza przepisów prawa, w tym przepisów techniczno-budowlanych ani nie spowodowało naruszenia tych przepisów w stosunku do sąsiednich nieruchomości, co skutkowało bezprzedmiotowością postępowania i uzasadniało jego umorzenie. Organ podał, że zebrany materiał dowodowy nie potwierdził nieprawidłowości w zakresie odpływu wód opadowych z utwardzonej powierzchni działki nr [...], a według autora oceny technicznej powyższe roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z zasadami wiedzy i sztuki budowlanej dla danego zakresu inwestycji. Ponadto, na podstawie "odkrywki" sporządzający ocenę techniczną stwierdził, iż wykonano odpowiednią podbudowę na układzie warstwowym z zagęszczeniem do wymaganego stopnia dla nawierzchni o natężeniu ruchu lekko-średnim z zastosowaniem łagodnych spadków podłużnych w przedziale od 2,50% do 3,85% w kierunku urządzeń odwodnieniowych, umożliwiających swobodne odprowadzenie wody opadowej (bez ingerencji na tereny sąsiednie) do systemu kanalizacji deszczowej, wraz z odpowiednią filtracją poprzez zastosowanie właściwych materiałów chłonnych. Zlokalizowany na działce system kanalizacji deszczowej oraz zastosowanie dodatkowego (poprzez rynny i rury spustowe) właściwego systemu odprowadzania wody pozwalają spełniać wymogi technologiczne i funkcjonalne w zakresie zabezpieczenia sąsiadujących terenów przed ingerencją wody z opadów atmosferycznych. Organ wskazał, że na podstawie pomiarów niwelacyjnych wyprofilowanych spadków wykonanego utwardzenia oraz sprawdzenia uwarstwienia podbudowy terenu utwardzonego i analizy systemu kanalizacji deszczowej kumulującej i odprowadzającej wody opadowe, autor opracowania stwierdził poprawność wykonania częściowego utwardzenia powierzchni gruntu działki budowlanej w odniesieniu do obowiązujących przepisów i technologii oraz sztuki budowlanej dla przedmiotowego rodzaju robót. W wyniku rozpatrzenia odwołania W. K. od w/w decyzji, O. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o odstąpieniu nakazania inwestorowi działań naprawczych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu organ odwoławczy wywiódł, że z przedstawionej oceny technicznej, sporządzonej przez uprawnioną osobę wynika, iż sporna inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, gdyż system odprowadzania wody opadowej oraz kanalizacja deszczowa spełniają wymogi technologiczne i funkcjonalne w zakresie zabezpieczenia sąsiednich nieruchomości. Dodał też, że materiał dokumentacyjny zaoferowany przez odwołującego nie wskazuje na zalewanie jego nieruchomości wodami opadowymi z terenu działki nr [...]. W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że roboty budowlane zostały wykonane poprawnie i nie wymagają orzeczenia działań naprawczych, co nie powoduje jednak bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 k.p.a. i nie stanowi przesłanki do jego umorzenia. W tym zakresie organ odwoławczy stwierdził, że zachodzi konieczność wydania orzeczenia merytorycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę W. K. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu umożliwiającym Sądowi jej wzruszenie. Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji dokonał szczegółowej analizy przedłożonej przez inwestorkę oceny technicznej, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, przytaczając w tym zakresie obszerne fragmenty tego opracowania. Powyższa ocena techniczna została wykonana w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ze wskazaniem zarówno sposobu odprowadzania wód opadowych przez układ trzech studzienek kanalizacji deszczowej, jak i istnienia łagodnych spadków podłużnych w kierunku urządzeń odwodnieniowych. Z kolei organ odwoławczy, opierając się na ustaleniach wynikających z tejże oceny przyjął, że system odprowadzania wody opadowej oraz kanalizacja deszczowa spełniają wymogi technologiczne i funkcjonalne w zakresie zabezpieczenia sąsiednich terenów przed ingerencją wody z opadów atmosferycznych. Odnośnie mocy dowodowej tego opracowania Sąd podniósł, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W tym kontekście ocena techniczna, sporządzona na podstawie postanowienia wydanego w trybie art. 81c ust. 2 ustawy, stanowi jeden z dowodów w sprawie, pochodzący od osoby posiadającej wiadomości specjalne. Z lektury akt nie wynika, aby w toku postępowania administracyjnego doszło do zakwestionowania merytorycznej prawidłowości sporządzonej oceny technicznej. Sąd zaznaczył, że w postępowaniu administracyjnym inicjatywa dowodowa przysługuje wszak wszystkim stronom postępowania i przejawia się uprawnieniem do zgłaszania dowodów oraz wniosków dowodowych. Skarżący nie wskazał natomiast jakichkolwiek dowodów, które podważałyby fachowość osoby sporządzającej ten dokument albo poddawały w wątpliwość poprawność wynikających z niego ustaleń. W szczególności nie przedstawił dowodów potwierdzających fakt znacznego podniesienia gruntu na działce nr [...]. Skuteczne podważenie merytorycznej prawidłowości sporządzonej oceny technicznej powinno przy tym opierać się również na argumentach opartych na specjalistycznej wiedzy technicznej. W tych warunkach Sąd podzielił stanowisko organów, że ocena techniczna, dotycząca części utwardzonej powierzchni gruntu na działce nr [...] w K. wraz z opisem do inwentaryzacji powykonawczej oraz oceną spełnienia wymogów w zakresie właściwego odprowadzania wód opadowych i zabezpieczenia terenów sąsiednich, stwierdzająca poprawność wykonania spornych robót w świetle obowiązujących przepisów i technologii oraz sztuki budowlanej, stanowi wiarygodny dowód w sprawie, wykluczając jednocześnie możliwość wydania przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W świetle powyższych okoliczności organ odwoławczy, oceniający poprawność rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, zasadnie zdaniem Sądu uznał, iż brak było podstaw do umorzenia postępowania legalizacyjnego, gdyż wobec stwierdzonej samowoli budowlanej, jaką było wykonanie robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia, postępowania tego nie można uznać za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a. tylko z tej przyczyny, że te roboty w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem nie wymagają żadnych czynności czy robót, a w szczególności inwestycja nie posiada wad skutkujących naruszeniem interesów właścicieli działek sąsiednich. W takiej sytuacji nie następuje bowiem ustanie powodów, dla których postępowanie legalizacyjne zostało wszczęte. Natomiast bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji merytorycznej, rozstrzygającej sprawę co do istoty. W tych okolicznościach zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Tym samym, orzekając merytorycznie, organ odwoławczy wypełnił dyspozycję z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in principio, zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Powyższe rozstrzygnięcie, które znajduje oparcie w przepisach art. art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy, oznacza w istocie, że organ odwoławczy, analogicznie jak organ pierwszej instancji uznał, iż wykonanie utwardzenia powierzchni działki nr [...] było wprawdzie samowolą budowlaną, lecz ostatecznie wykonane roboty nie naruszają prawa. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niezbadanie w pełnym zakresie treści zaskarżonych decyzji O. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz podjętych przez te organy czynności lub bezczynności pod względem ich zgodności z prawem to jest art. 1 p.p.s.a.; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi w sytuacji, gdy decyzja O. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 75 § 1 k.p.a., uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organy stanu faktycznego w sprawie przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.; 3) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż w ramach inicjatywy dowodowej skarżący miał wskazać dowody podważające fachowość osoby sporządzającej ocenę techniczną poparte argumentami opartymi na specjalistycznej wiedzy technicznej, a także miał przedstawić dowody potwierdzające fakt znacznego podniesienia gruntu na działce [...], gdy tymczasem obowiązkiem organów, a nie strony postępowania jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całości materiału dowodowego. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa) według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do zakwestionowania prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności oceny technicznej przedłożonej przez inwestora, która zdaniem skarżącego nie zawierała ustaleń dotyczących zmiany naturalnego spływu wód opadowych i zalewania nieruchomości sąsiednich, z uwagi na fakt, że osoba sporządzająca opinię nie posiadała uprawnień umożliwiających ocenę tych zjawisk. Podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie sposób podzielić. W sprawie został prawidłowo zebrany materiał dowodowy, który nie potwierdził twierdzeń skarżącego dotyczących nieprawidłowości w zakresie odpływu wód opadowych z utwardzonej powierzchni działki inwestora, a z przedłożonej oceny technicznej sporządzonej przez inż. A. W., legitymującego się uprawnieniami budowlanymi do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, wynika, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z zasadami wiedzy i sztuki budowlanej dla danego zakresu inwestycji. Z oceny tej wynika również, że sporna inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, gdyż system odprowadzania wody opadowej oraz kanalizacja deszczowa spełniają wymogi technologiczne i funkcjonalne w zakresie zabezpieczenia sąsiednich nieruchomości. Organy administracji dokonując szczegółowej analizy powyższej oceny technicznej, zasadnie przyjęły, że ocena ta stanowi wiarygodny dowód w sprawie, pozwalający na uznanie, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do wydania przez organ nadzoru budowlanego nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Należy podzielić ponadto stanowisko Sądu I instancji, że skuteczne podważenie merytorycznej prawidłowości sporządzonej oceny technicznej powinno opierać się na argumentach opartych na specjalistycznej wiedzy technicznej. Zauważyć należy, iż w toku postępowania administracyjnego strony mogą, a w sytuacji, gdy kwestionują rzetelność zgromadzonego przez organ administracji publicznej materiału dowodowego, nawet powinny brać czynny udział w postępowaniu. Ten udział, w warunkach niniejszej sprawy, polegać powinien w szczególności na przedłożeniu kontrekspertyzy sporządzonej przez osobę dysponującą odpowiednimi kwalifikacjami. Jeśli podważałaby ona ustalenia analizy technicznej złożonej przez inwestora, organ nadzoru budowlanego zobowiązany byłby wówczas do podjęcia dodatkowych czynności wyjaśniających. Twierdzenia skarżącego o zalewaniu jego nieruchomości nie poparte ekspertyzą sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje nie są natomiast wystarczającą podstawą do zakwestionowania prawidłowości postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Skarżący, chcąc zakwestionować prawidłowość zawartej w ekspertyzie oceny, mógł przedstawić stosowną ekspertyzę w tym przedmiocie. Wobec braku przedstawienia takiej ekspertyzy, brak było podstaw do kwestionowania analizy technicznej przedłożonej przez inwestora. Odnosząc się do podnoszonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu braku przeprowadzenia postępowania z uwzględnieniem treści § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazać należy, że przepis ten stanowi jedynie, że zabronione jest dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, żeby inwestor celowo kierował wody opadowe na działkę skarżącego. W konsekwencji, zarzuty naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a., art. 7 i art. 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. należało uznać za niezasadne. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.