II SA/Op 317/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 5 kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie samowolnego wykonania robót budowlanych oddala skargę. W wyniku pisemnego zawiadomienia z 8 czerwca 2010 r., dokonanego przez W. K., dotyczącego zalewania jego nieruchomości z posesji A. D., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim w dniu 6 lipca 2010r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia wykonania bez wymaganego zgłoszenia robót budowlanych polegających na utwardzeniu części powierzchni gruntu na działce budowlanej nr A k.m. [...], zlokalizowanej w [...] nr [...], stanowiącej własność A. S. (poprzednie nazwisko D.). Następnie, po przeprowadzeniu w dniach 29 czerwca 2010 r. i 23 lipca 2010 r. oględzin powyższej nieruchomości, postanowieniem z dnia 9 września 2010 r., opartym o przepis art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) organ zobowiązał inwestora – A. S. do przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej nr A, w szczególności w zakresie odprowadzenia wód opadowych z utwardzonej powierzchni działki, w terminie do dnia 20 października 2010 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że ustalono wykonanie na niezabudowanej części gruntu działki nr A, pomiędzy wjazdem od strony drogi publicznej a budynkiem mieszkalnym, robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu z kostki betonowej "polbruk" o powierzchni ok. 225m2, stanowiącej ciąg komunikacyjny jako dojazd na posesji i do budynków gospodarczych oraz jako dojście do budynku mieszkalnego, a także powierzchni ok. 20m2 stanowiącej ciąg pieszy prowadzący do tylnego wejścia w budynku mieszkalnym, z oddzieleniem obrzeżami betonowymi powierzchni utwardzonej od pozostałej powierzchni nieutwardzonej, które to roboty zostały wykonane bez wymaganego zgłoszenia organowi w trybie art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i z tego względu stanowią samowolę budowlaną, stanowiącą przypadek, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Po przedłożeniu przez zobowiązaną w dniu 19 października 2010 r. inwentaryzacji powykonawczej oraz oceny technicznej robót budowlanych polegających na utwardzeniu części powierzchni gruntu na działce budowlanej nr A oraz B wraz z odprowadzeniem wód opadowych z części utwardzonej, sporządzonej przez inż. A. W., legitymującego się uprawnieniami budowlanymi do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim decyzją z dnia 30 listopada 2010 r., nr [...], orzekł o umorzeniu postępowanie w sprawie wykonania, bez wymaganego zgłoszenia, robót budowlanych polegających na utwardzeniu części powierzchni gruntu na działce budowlanej nr A w [...]. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia organ powołał przepis art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, natomiast w uzasadnieniu, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, wskazał, że przedłożona w terminie ocena techniczna pozwoliła stwierdzić, iż pomimo nielegalnego wykonania utwardzenia powierzchni gruntu, nie wystąpiła konieczność wykonania żadnych czynności lub robót budowlanych naprawczych, gdyż wykonane utwardzenie powierzchni terenu – poza faktem samowolnego wykonania – nie narusza przepisów prawa, w tym przepisów techniczno-budowlanych ani nie spowodowało naruszenia tych przepisów w stosunku do sąsiednich nieruchomości, co skutkowało bezprzedmiotowością postępowania i uzasadniało jego umorzenie. Organ podał, że zebrany materiał dowodowy nie potwierdził nieprawidłowości w zakresie odpływu wód opadowych z utwardzonej powierzchni działki nr A, a według autora oceny technicznej powyższe roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z zasadami wiedzy i sztuki budowlanej dla danego zakresu inwestycji. Ponadto, na podstawie "odkrywki" sporządzający ocenę techniczną stwierdził, iż wykonano odpowiednią podbudowę na układzie warstwowym z zagęszczeniem do wymaganego stopnia dla nawierzchni o natężeniu ruchu lekko-średnim z zastosowaniem łagodnych spadków podłużnych w przedziale od 2,50% do 3,85% w kierunku urządzeń odwodnieniowych, umożliwiających swobodne odprowadzenie wody opadowej (bez ingerencji na tereny sąsiednie) do systemu kanalizacji deszczowej, wraz z odpowiednią filtracją poprzez zastosowanie właściwych materiałów chłonnych. Zlokalizowany na działce system kanalizacji deszczowej oraz zastosowanie dodatkowego (poprzez rynny i rury spustowe) właściwego systemu odprowadzania wody pozwalają spełniać wymogi technologiczne i funkcjonalne w zakresie zabezpieczenia sąsiadujących terenów przed ingerencją wody z opadów atmosferycznych. Organ wskazał, że na podstawie pomiarów niwelacyjnych wyprofilowanych spadków wykonanego utwardzenia oraz sprawdzenia uwarstwienia podbudowy terenu utwardzonego i analizy systemu kanalizacji deszczowej kumulującej i odprowadzającej wody opadowe, autor opracowania stwierdził poprawność wykonania częściowego utwardzenia powierzchni gruntu działki budowlanej w odniesieniu do obowiązujących przepisów i technologii oraz sztuki budowlanej dla przedmiotowego rodzaju robót. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. K., reprezentowany przez pełnomocnika - r. pr. I. M. Domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zarzucił nieustalenie i niewykazanie, że roboty zostały wykonane na działce budowlanej, niezakwalifikowanie wykonanych robót jako wykonanych w trybie art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane oraz niezastosowanie w stosunku do wykonanych robót przepisu art. 49b ust. 2 tej ustawy. W uzasadnieniu wywirdxziono, że wykonane roboty polegają na wzniesieniu obiektu budowlanego w postaci drogi wewnętrznej, gdyż w decyzji organ wyraźnie stwierdził wykonanie ciągu komunikacyjnego jako dojazdu na posesję i do budynków gospodarczych, a zatem tego rodzaju prace nie mogły zostać zakwalifikowane z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Dokonując takiej kwalifikacji organ nie wykazał na czym polegała przebudowa, montaż, remont lub rozbiórka obiektu budowlanego, o których mowa w tym przepisie. Poza tym w odwołaniu podniesiono zarzut niedokonania przez organ pierwszej instancji oceny odnośnie zgodności wykonania robót zgodnie z prawem. Wywiedziono, że ocena techniczna obejmuje znacznie węższy zakres, gdyż w ramach zgodności wykonania robót zgodnie z prawem mieszczą się też ustalenia w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Tymczasem organ nie ustalił, że dokonana budowa nie powoduje zalewania nieruchomości skarżącego; nie podjął też czynności zmierzających do wykazania przez inwestorkę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W wyniku rozpatrzenia odwołania Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 5 kwietnia 2011 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o odstąpieniu nakazania inwestorowi działań naprawczych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu, przywołując treść art. 29 ust. 2 pkt 5 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, organ odwoławczy wskazał, że wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, wymaga jednak zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Z tego względu, zdaniem organu odwoławczego, w sprawie nie ma zastosowania art. 49b powyższej ustawy, gdyż dotyczy on budowy obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia, natomiast powstałe utwardzenie terenu nie jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Dalej stwierdził organ, że z wypisu z rejestru gruntów wynika, iż działka nr A ma status "użytki rolne zabudowane" i na tej podstawie wywiódł, że stosownie do art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego, a działka nr A jest zabudowana i spełnia powyższe warunki. Odnośnie przedstawienia dowodu dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ odwoławczy, przywołując treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011r., sygn. akt III OPS 2/10wywiódł, że obowiązek taki obciąża inwestora tylko wówczas, gdy tak stanowi przepis, natomiast art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie jest podstawą do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia tego rodzaju oświadczenia. Ponadto organ odwoławczy wywiódł, że z przedstawionej oceny technicznej, sporządzonej przez uprawnioną osobę wynika, iż sporna inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, gdyż system odprowadzania wody opadowej oraz kanalizacja deszczowa spełniają wymogi technologiczne i funkcjonalne w zakresie zabezpieczenia sąsiednich nieruchomości. Dodał też, że materiał dokumentacyjny zaoferowany przez odwołującego nie wskazuje na zalewanie jego nieruchomości wodami opadowymi z terenu działki nr A. W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że roboty budowlane zostały wykonane poprawnie i nie wymagają orzeczenia działań naprawczych, co nie powoduje jednak bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 K.p.a. i nie stanowi przesłanki do jego umorzenia. W tym zakresie organ odwoławczy stwierdził, że zachodzi konieczność wydania orzeczenia merytorycznego, a stanowisko w tym zakresie poparł poglądami wyrażanymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Na tę decyzję W. K., nadal reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, w której zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów ustawy Prawo budowlane, poprzez: niezastosowanie art. 48 albo art. 49b ust. 2 tej ustawy do robót polegających na budowie obiektu budowlanego w postaci drogi wewnętrznej, co potwierdza wybudowanie murowanych słupów wraz z bramą wjazdową i furtką; zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 tej ustawy i ustalenie, że roboty były wykonywane na działce o numerze ewidencyjnym A, podczas gdy objęły również działkę o dawnym numerze ewidencyjnym C, która to działka według stanu na dzień 31 lipca 2007 r. oznaczona była w operacie ewidencji gruntów jako droga i stanowiła własność Gminy [...]; zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz niewykazanie na czym polegała przebudowa, montaż lub rozbiórka; zastosowanie art. 81c ust. 2 ustawy, który nie ma zastosowania w przypadku wykonania samowoli budowlanej; zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, podczas gdy dyspozycja tego przepisu nie wskazuje możliwości rozstrzygnięcia o odstąpieniu od nakazania działań naprawczych. Zarzucając ponadto naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 i 3 K.p.a., wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu przytoczył w całości argumentację podnoszoną już wcześniej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, dodając, że wybudowanie betonowych obrzeży, słupów do zamocowania bramy wjazdowej oraz furtki od strony drogi publicznej świadczy o zamiarze wybudowania drogi dojazdowej, czyli obiektu budowlanego funkcjonującego jako całość techniczno-użytkową i okoliczności te skutkują odmienną kwalifikacją prawną. Nie ustalono też, czy inwestorce przysługiwało prawo do działki nr C, która wcześniej stanowiła drogę gminną, a ponadto w wyniku wskazywanej budowy drogi dojazdowej doszło do podniesienia terenu o 35 cm poprzez wzniesienie fundamentów dla drogi, która wybudowana została w ostrej granicy działki nr D. W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podawaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 3 października 2011 r. skarżący uzupełnił zarzuty skargi, podnosząc dodatkowo zarzut naruszenia § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i wywodząc, że gdyby utwardzenie terenu wraz z wybudowaniem bramy, podniesieniem poziomu terenu oraz zmianą sposobu zagospodarowania działki zostało wykonane w sposób prawidłowy, wówczas nie dochodziłoby do zalewania wodami opadowymi nieruchomości sąsiadujących z działką nr A oraz nr B. Do pisma dołączono dodatkową dokumentację fotograficzną przedstawiającą stan istniejący przed wykonaniem robót. Na rozprawie przed Sądem A. S. podała, że działkę o numerze B zakupiła w roku 2007 i w czasie wykonywania jej utwardzenia stanowiła już jej własność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 P.p.s.a skarga podlega oddaleniu. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu umożliwiającym Sądowi jej wzruszenie, a zarzuty zawarte w skardze i piśmie procesowym skarżącego nie mogły doprowadzić do podważenia jej legalności, aczkolwiek Sąd dostrzegł wadliwości decyzji organu odwoławczego, które jednak nie powodują konieczności wyeliminowania jej z porządku prawnego. Precyzując przedmiot kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu przypomnieć należy, że jest nim decyzja organu odwoławczego, który uchylił decyzję organu pierwszej instancji podjętą na podstawie art. 105 K.p.a. o umorzeniu postępowania i orzekł o braku podstaw do nakazania A. S. wykonania działań naprawczych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w odniesieniu do robót wykonanych na działce nr A k.m. [...] w [...]. Poza oceną Sądu pozostają zatem roboty wykonane na działce nr B, które nie były objęte postępowaniem organów, jak również argumentacja skargi w tym zakresie. Wbrew zarzutom skargi, w rozpoznawanej sprawie organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, podejmując czynności niezbędne do jej wyjaśnienia oraz w wyniku rozpatrzenia materiału dowodowego dokonały prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania pod względem materialnoprawnym. Ponadto organ odwoławczy prawidłowo zastosował kasacyjno-reformatoryjny typ rozstrzygnięcia, wynikający z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Na wstępie należy wskazać, że przepis art. 29 ustawy zawiera katalog zamierzeń inwestycyjnych, które nie wymagają wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Wśród nich w ust. 1 wymienia się prace polegające na budowie, natomiast w ust. 2 - prace polegające na wykonywaniu robót budowlanych. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, zamiar wykonywania takich robót wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Z systematyki omawianego przepisu art. 29 ustawy oraz z literalnego brzmienia uregulowania zawartego w jego ust. 2 pkt 5 jednoznacznie wynika, że utwardzenie powierzchni gruntu, o którym mowa w tym przepisie, nie jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 6 ustawy, gdyż te prace zostały zgrupowane w art. 29 ust. 1 tej ustawy. Utwardzenie powierzchni gruntu, określone w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy, nie jest zatem obiektem budowlanym, do którego ma zastosowanie postępowanie przewidziane w art. 49b ustawy Prawo budowlane, albowiem przepis ten dotyczy m.in. legalizacji samowoli budowlanej obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 ust. 1 tejże ustawy, wzniesionych bez wymaganego prawem zgłoszenia. W tym miejscu zaznaczyć przyjdzie, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera norm, które określałyby użyte art. 29 ust. 2 pkt 5 pojęcie "utwardzenie gruntu", jak również nie precyzuje, do której z funkcjonujących legalnych definicji pojęcia "działka budowlana" odnosi się powyższe uregulowanie. Na gruncie analizowanego przepisu w literaturze przedmiotu utrwalony jest pogląd, jaki skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że są to wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych, czyli np. wylanie płyty betonowej czy ułożenie kostki brukowej itp., przy jednoczesnym posiłkowym skorzystaniu z definicji działki budowlanej zamieszczonej w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), wedle którego należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (por. J. Dessoulavy-Śliwiński [w:] "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. BECK Warszawa 2009, s. 357). Z tego względu poza zakresem dyspozycji powyższego przepisu pozostają zarówno roboty ziemne polegające wyłącznie na wyrównaniu terenu, jak i wykonywanie takich robót na gruncie nie będącym działką budowlaną. Dodać ponadto należy, że powyższy obowiązek zgłoszenia robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu na działce budowlanej ma na celu zapewnienie przede wszystkim właściwego odprowadzania wód opadowych z utwardzonego terenu, a w konsekwencji zapobieganie zalewania tymi wodami sąsiednich gruntów. Zakaz dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu ich kierowania na teren sąsiedniej nieruchomości wprowadza § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 200 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym zabronione jest dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Jednocześnie w § 28 tego rozporządzenia zamieszczony został nakaz wyposażenia działki budowlanej, na której usytuowane są budynki w kanalizację umożliwiającą odprowadzanie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej (ust. 1), a w razie braku możliwości przyłączenia działki do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (ust. 2). Nawiązując nadal do kwalifikacji robót polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych wskazać trzeba, że konsekwencją stwierdzenia, iż nie są one budową w rozumieniu art. 48 tej ustawy i nie prowadzą do realizacji obiektu budowlanego, jest konstatacja, że stanowią one inny przypadek robót budowlanych, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy. W związku z tym, do likwidacji samowoli budowlanej polegającej na wykonywaniu tego rodzaju robót bez zgłoszenia, zastosowania nie ma przepis art. 49b ustawy, który odnosi się wyłącznie do obiektu budowlanego, ale – co nie jest kwestionowane w orzecznictwie – przepisy art. 50-51 tej ustawy, z tym, że w stosunku do robót już wykonanych, przepis art. 50 nie znajduje zastosowania, a to z mocy art. 51 ust. 7 ustawy, nakazującym odpowiednie stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1012/09, opubl. LEX nr 597095). Regulacja art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, do którego odsyła ww. przepis, dotyczy dwóch alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do robót wykonanych bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Pierwszy z nich (określony w art. 51 ust. 1 pkt 1) odnosi się do robót budowlanych, których nie można zalegalizować. Jeśli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, organ jest obowiązany wydać decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze. Drugi przypadek (określony w art. 51 ust. 1 pkt 2), po wykluczeniu pierwszego, dotyczy robót budowlanych podlegających legalizacji, gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, iż doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem jest możliwe. Wówczas organ zobowiązany jest nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót, określając termin ich wykonania. W doktrynie akcentuje się niedopuszczalność nakładania na podstawie tego przepisu obowiązku przedłożenia dokumentacji w postaci inwentaryzacji bądź ocen technicznych (por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 20075, s. 170). Jak wynika z powyższego, ocena możliwości legalizacji bądź jej braku następuje w toku postępowania wyjaśniającego, prowadzonego również w ramach art. 81c ust. 2 ustawy, wedle którego organy nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, których koszty ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W odniesieniu do sytuacji, gdy na tej podstawie organ stwierdzi, że samowolnie wykonane roboty budowlane, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy, zostały zrealizowane w sposób zgodny z wymaganiami sztuki budowlanej i w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem nie wymagają żadnych czynności czy robót, w orzecznictwie sądowadministracyjnym słusznie wskazuje się na brak podstaw do umorzenia postępowania legalizacyjnego, które nie staje się przez to bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., gdyż skutkowałoby to pozostawieniem samowoli w stanie prawnie nieuporządkowanym. Akcentuje się w związku z tym konieczność merytorycznego zakończenia postępowania legalizacyjnego oraz dopuszczalność wydania przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 lub 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy orzekającej o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy (por. wyroki NSA z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1344/05, LEX nr 321511, z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 167/06, ONSAiWSA 2007 nr 6, poz. 132 oraz z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1012/09, opubl. LEX nr 597095, a także wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/G1.684/07, opubl. LEX nr 382702). Decyzja o braku podstaw do rozstrzygania w trybie art. 51 ust. 1 ustawy oznacza, że uwzględniając ustalony stan faktyczny, rodzaj i stan techniczny robót budowlanych wykonanych bez zgłoszenia, organ uznał, iż nakładanie obowiązków decyzją administracyjną w trybie powyższego przepisu jest zbędne, gdyż roboty nie podlegają rozbiórce, nie zawierają nieusuwalnych wad i wykonane zostały zgodnie z prawem w zakresie ich stanu technicznego. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, wszczętej z urzędu i prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego w ramach kompetencji określonych w art. 81c ust. 2 ustawy, w której przedmiot postępowania stanowiły prace wykonane przez A. S. na działce nr A k.m. [...], polegające na ułożeniu ciągów komunikacyjnych poprzez utwardzenie powierzchni gruntu kostką betonową. Bezspornym jest, że przystępując do położenia kostki inwestorka nie legitymowała się pozwoleniem na budowę; nie dokonała również zgłoszenia zamiaru realizacji tych robót. Zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały powyższe prace jako roboty określone w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy. Nie ulega wątpliwości, co słusznie podkreślono w zaskarżonej decyzji, że działka nr A, stanowiąca własność A. S., z uwagi na swe parametry oraz sposób zagospodarowania jest działką budowlaną w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można podzielić natomiast zarzutu skargi, że na działce objętej postępowaniem wykonana została droga wewnętrzna. Ani przeznaczenie ani sposób wykonania, w tym użyte materiały i technologia, nie wskazują, że sporne roboty wykonane na działce nr A miałyby się sprowadzać do wykonania tej kategorii drogi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Zakładając racjonalność ustawodawcy, należy skonstatować, że utwardzenia powierzchni gruntu, sprowadzającego się do wykonania ciągów pieszych i jezdnych na terenie działki budowlanej, mających na celu zapewnienie prawidłowego korzystania z obiektów znajdujących się na terenie tej nieruchomości, wyszczególnionego w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy jako odrębna kategoria robót budowlanych, nie można utożsamiać z wybudowaniem drogi o charakterze wewnętrznym, będącej specyficznym obiektem budowlanym, tj. zgodnie z art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 lit. b ustawy będącym budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. W konsekwencji, skoro - jak wskazano już wyżej - przepis art. 49b ustawy dotyczy postępowania skierowanego do obiektu budowlanego, o którym nie może być mowy w niniejszym postępowaniu, gdyż utwardzenie terenu nie może być traktowane jako obiekt budowlany, to - wbrew twierdzeniem skarżącego - tryb ten nie może być zastosowany w rozpoznawanej sprawie. Odnośnie zarzucanego przez skarżącego wadliwego odprowadzenia wód opadowych z części utwardzonej i skierowania ich na teren jego nieruchomości należy wskazać, że z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. w wydanych decyzjach nie został przez organy przywołany przepis § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ustanawiający zakaz dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu ich kierowania na teren sąsiedniej nieruchomości. Podkreślić należy, że uzasadnienie prawne decyzji administracyjnej, w tym również - z mocy art. 140 K.p.a. - decyzji organu odwoławczego, powinno zawierać wyczerpujące wskazanie podstawy prawnej, poprzez przytoczenie i wyjaśnienie wszystkich przepisów prawa, tj. zarówno procesowych, jak materialnych, w oparciu o które procedował organ. W przekonaniu Sądu, ta wadliwość nie miała jednak wpływu na dokonaną ocenę zaskarżonej decyzji, gdyż z treści uzasadnienia wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy dokonały ustaleń w zakresie tego uregulowania, rozważając czy wykonane roboty nie spowodowały naruszenia tego przepisu. Zagadnienie to było zresztą kluczowym problemem podniesionym przez skarżącego w zawiadomieniu złożonym do organu nadzoru budowlanego w dniu 8 czerwca 2010 r. Organ pierwszej instancji dokonał szczegółowej analizy przedłożonej przez inwestorkę oceny technicznej, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, przytaczając w tym zakresie obszerne fragmenty tego opracowania. Powyższa ocena techniczna została wykonana w oparciu o przepisy powyższego rozporządzenia, ze wskazaniem zarówno sposobu odprowadzania wód opadowych przez układ trzech studzienek kanalizacji deszczowej, jak i istnienia łagodnych spadków podłużnych w kierunku urządzeń odwodnieniowych. Z kolei organ odwoławczy, opierając się na ustaleniach wynikających z tejże oceny przyjął, że system odprowadzania wody opadowej oraz kanalizacja deszczowa spełniają wymogi technologiczne i funkcjonalne w zakresie zabezpieczenia sąsiednich terenów przed ingerencją wody z opadów atmosferycznych. Odnośnie mocy dowodowej tego opracowania podnieść trzeba, że zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W tym kontekście ocena techniczna, sporządzona na podstawie postanowienia wydanego w trybie art. 81c ust. 2 ustawy, stanowi jeden z dowodów w sprawie, pochodzący od osoby posiadającej wiadomości specjalne. Z lektury akt nie wynika, aby w toku postępowania administracyjnego doszło do zakwestionowania merytorycznej prawidłowości sporządzonej oceny technicznej. Zaznaczyć trzeba, że w postępowaniu administracyjnym inicjatywa dowodowa przysługuje wszak wszystkim stronom postępowania i przejawia się uprawnieniem do zgłaszania dowodów oraz wniosków dowodowych. Skarżący nie wskazał natomiast jakichkolwiek dowodów, które podważałyby fachowość osoby sporządzającej ten dokument albo poddawały w wątpliwość poprawność wynikających z niego ustaleń. W szczególności nie przedstawił dowodów potwierdzających fakt znacznego podniesienia gruntu na działce nr A. Skuteczne podważenie merytorycznej prawidłowości sporządzonej oceny technicznej powinno przy tym opierać się również na argumentach opartych na specjalistycznej wiedzy technicznej. W tych warunkach zgodzić trzeba się ze stanowiskiem organów, że ocena techniczna, dotycząca części utwardzonej powierzchni gruntu na działce nr A w [...] wraz z opisem do inwentaryzacji powykonawczej oraz oceną spełnienia wymogów w zakresie właściwego odprowadzania wód opadowych i zabezpieczenia terenów sąsiednich, stwierdzająca poprawność wykonania spornych robót w świetle obowiązujących przepisów i technologii oraz sztuki budowlanej, stanowi wiarygodny dowód w sprawie, wykluczając jednocześnie możliwość wydania przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W świetle powyższych okoliczności organ odwoławczy, oceniający poprawność rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, zasadnie uznał, iż brak było podstaw do umorzenia postępowania legalizacyjnego, gdyż wobec stwierdzonej samowoli budowlanej, jaką było wykonanie robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia, postępowania tego nie można uznać za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 K.p.a. tylko z tej przyczyny, że te roboty w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem nie wymagają żadnych czynności czy robót, a w szczególności inwestycja nie posiada wad skutkujących naruszeniem interesów właścicieli działek sąsiednich. W takiej sytuacji nie następuje bowiem ustanie powodów, dla których postępowanie legalizacyjne zostało wszczęte. Natomiast bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a. oznacza, że brak jest któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji merytorycznej, rozstrzygającej sprawę co do istoty. W tych okolicznościach zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Tym samym, orzekając merytorycznie, organ odwoławczy wypełnił dyspozycję z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. in principio, zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Powyższe rozstrzygnięcie, które znajduje oparcie w przepisach art. art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy, oznacza w istocie, że organ odwoławczy, analogicznie jak organ pierwszej instancji uznał, iż wykonanie utwardzenia powierzchni działki nr A było wprawdzie samowolą budowlaną lecz ostatecznie wykonane roboty nie naruszają prawa. Końcowo dodać trzeba, że Sąd dopatrzył się ponadto kolejnego naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez brak dokładnego odniesienia się do zarzutów odwołania, zamieszczając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji lakoniczne stwierdzenie, że przedstawiona przez skarżącego dokumentacja fotograficzna (wykonana zresztą podczas wyjątkowo intensywnych i obfitych opadów – podkr. Sądu) nie wskazuje na zalewanie jego nieruchomości wodami opadowymi z terenu działki nr A. Dostrzeżone naruszenie przywołanych przepisów postępowania administracyjnego nie miało jednak wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe okoliczności, jak również nie znajdując innych uchybień, które w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a. powodowałyby niezgodność z prawem zaskarżonej decyzji, skargę uznać należało za niezasadną, stąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.