II GSK 1016/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 23 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia [...] października 2011 r. sygn. akt III SA/Gl 561/11 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 października 2011 r., oddalił skargę [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. W dniu [...] października 2010 r. [...] wraz z żoną [...] złożył wniosek o umorzenie należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Sosnowcu. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS), działając na podstawie art. 105 § 1 - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 97, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz.1585 ze zm.; dalej u.s.u.s), umorzył postępowanie administracyjne z uwagi na stwierdzoną bezprzedmiotowość. Organ pierwszej instancji powołał przepisy uzasadniające umorzenie należności, tj. art. 28 ust. 2 i 3 a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365 - dalej rozporządzenie z 2003 r.) i stwierdził, że nie znajdują one zastosowania w odniesieniu do składek za osoby ubezpieczone niebędące płatnikami składek. Skarżący w dniu [...] grudnia 2010 r. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy i uchylenie decyzji organu I instancji, wnosząc o wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem. Skarżący argumentował, że organ winien ustalić we własnym zakresie podstawę prawną rozstrzygnięcia na podstawie okoliczności przytoczonych we wniosku lub wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia materiału dowodowego. Podkreślił również, że istniały podstawy do umorzenia należności z tytułu składek, a to z uwagi na nieściągalność wierzytelności i złą sytuację wnioskodawcy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ II instancji zaakcentował, że w sprawie podjęto postępowanie wyjaśniające i w sposób rzetelny przeprowadzono czynności mające na celu zweryfikowanie podnoszonych przez skarżącego argumentów. Organ stwierdził, że wnioskując o umorzenie należności [...] wyraźnie określił podstawę prawną żądania i złożony wniosek mógł być rozpatrzony tylko w zakresie wskazanej przez niego podstawy prawnej, o czym poinformowano stronę w piśmie z dnia [...] października 2010 r. Podkreślił również, iż wnioskodawca został poinformowany o podstawach prawnych, w oparciu o które może nastąpić umorzenie należności z tytułu składek. Organ II instancji wskazał, że przed wydaniem ostatecznej decyzji skarżący powiadomiony o ponownej możliwości zapoznania się z aktami sprawy, ustosunkowania się co do zgromadzonego materiału dowodowego, nie zgłaszał dodatkowych żądań lub uwag i nie przedstawił nowych dokumentów. W dniu [...] marca 2011 r. skarżący reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę na decyzję ZUS, wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż skarga jest nieuzasadniona, a zarzuty podniesione przez skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. Wyrokiem z dnia 11 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę, uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd wskazał, że podstawę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w całości lub w części pomimo braku ich całkowitej nieściągalności stanowi art. 28 ust. 3a oraz § 3 rozporzadzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a z przepisów tych wynika, że umarzanie tych należności dotyczy wyłącznie osób będących równocześnie płatnikami tych składek. Natomiast z przepisu art. 30 u.s.u.s. jednoznacznie wynika, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się przepisów art. 28 i 29 tej ustawy. Sąd podkreślił, iż żaden przepis ustawy nie przewiduje możliwości umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, a to oznacza, że postępowanie administracyjne w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników powinno być umorzone na podstawie art. 105 k.p.a. ze względu na jego bezprzedmiotowość. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ prawidłowo przeprowadził postępowanie w niniejszej sprawie i ustalił, że zaległości z tytułu nieopłaconych składek figurujące na koncie płatnika składek [...] dotyczą zatrudnionych pracowników, nie są to zaległości dotyczące skarżącego. W ocenie Sądu, organ ponownie rozpoznając sprawę w sposób wyczerpujący ustosunkował się do okoliczności wskazanych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i dokonał analizy całego zebranego materiału dowodowego przedłożonego przez stronę i zebranego z urzędu, a nadto pismami z dnia [...] października i [...] grudnia 2010 r. informował stronę o przesłankach umorzenia oraz wzywał do składania wniosków dowodowych a także do wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 k.p.a., a zarzuty podniesione przez skarżącego nie są więc zasadne. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...], reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości i żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Skarżący na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania: - art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., to jest nieważność zaskarżonej decyzji, a to poprzez podpisanie decyzji z dnia 5 listopada 2010 r. przez zastępcę dyrektora, a brak jest umocowania do wydania przedmiotowej decyzji, - art. 105 k.p.a. przez przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego; 2) prawa materialnego: - art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, - art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Uzasadniając zarzuty skarżący stwierdził, że stanowisko Sądu administracyjnego jest nieuprawnione i narusza przepisy prawa procesowego i materialnego. Skarżący przede wszystkim zarzucił nieważność zaskarżonej decyzji, która została podpisana przez zastępcę dyrektora, a z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, czy wydający decyzję dyrektor posiadał umocowanie do wydania przedmiotowej decyzji. Skarżący podniósł również, że oprócz należności głównej, tj. składek, na skarżącym ciążą należności z tytułu odsetek od nieuiszczonych w terminie składek i koszty postępowania - a okoliczność tę Sąd I instancji oraz organy administracyjne pominęły. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.) z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, a to oznacza związanie zarzutami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Kasator wskazał dwie podstawy kasacyjne, o których mowa w art. 174 p.p.s.a. Wskazując naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i 105 k.p.a., nie powiązał ich z przepisami procesowymi stosowanymi przez sąd administracyjny. Sąd administracyjny nie prowadzi postępowania w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego a bada legalność zaskarżonej decyzji, co sprowadza się do oceny prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów procesowych. Wskazując w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, skarżący nie podał formy naruszenia tych przepisów (błędna wykładnia czy niewłaściwe zastosowanie). Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu a przez niewłaściwe zastosowanie wadliwą subsumpcję przepisu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Rozpoznając skargę kasacyjną (mimo wadliwości zarzutów w niej podniesionych) należy uznać, iż nie jest ona zasadna. W pierwszej kolejności należy podnieść, iż zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest nieuzasadniony. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych upoważnił p. [...] – pracownika w Oddziale Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] do wydawania w imieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych lub Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych indywidualnych decyzji w sprawach wynikających z ustawy z dnia 13 października 1998 r. o s.u.s. (upoważnienie z dnia 6 marca 2008 r. nr 4084/DLP/2008). Z § 2 ust. 2 pkt 2 Statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2011 r.) wynika, iż Prezes ZUS może upoważnić pracowników Zakładu do wydawania decyzji w określonych przez niego sprawach. Odnosząc się do kolejnego zarzutu należy również uznać go za niezasadny, albowiem Sąd I instancji prawidłowo ocenił zaskarżoną decyzję i przyjął, iż wobec bezprzedmiotowości należało umorzyć postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] października 2010 r. W tym miejscu należy podnieść, iż stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany – a więc należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, których umorzenia dochodzi wnioskiem skarżący – są to należności z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych (pracowników). Zgodnie z art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się instytucji umorzenia, odroczeń terminu płatności i rozłożenia na raty. Przepis art. 30 tej ustawy wyłącza stosowanie przepisów art. 28 i 29 do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek. W ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych brak jest przepisu, który pozwoliłby na umorzenie takich należności. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 105 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy organ, w sposób niebudzący wątpliwości, stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W niniejszej sprawie bezprzedmiotowość polega na braku podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego. Jak już wskazano wyżej, art. 30 u.s.u.s. wyraźnie wyłączył stosowanie art. 28 i art. 29 tej ustawy do należności z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami, a ustawodawca w żadnym z przepisów tej ustawy nie przewidział podstawy prawnej do umorzenia takich należności. W takim stanie prawnych, wobec braku podstawy prawnej organ zobligowany był do umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego z dnia [...] października 2010 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 30 u.s.u.s. poprzez przyjęcie, że przepis ten obejmuje należności z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonego, a więc też odsetki i koszty postępowania, należy zwrócić uwagę, iż Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zajął stanowisko, iż użycie przez ustawodawcę w art. 30 u.s.u.s. zwrotu "nie stosuje się" należy interpretować bowiem w sposób ścisły, tj. że w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia opartego na art. 28. Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za prawidłowy. Ustawodawca nie przewidział możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników, którzy nie są płatnikami – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, iż dotyczy to należności z tytułu składek, jak i należnych odsetek i kosztów związanych z niewykonaniem ciążącego na płatniku obowiązku. W szczególności podkreślając, iż z art. 28 ust. 4 u.s.u.s. wyraźnie wynika, iż umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Skoro więc art. 28 u.s.u.s. w całości nie ma zastosowania a więc zarzut skarżącego, iż organ i WSA pominęły możliwość umorzenia odsetek od nieuiszczonych składek i kosztów nie jest zasadny. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.