II OSK 886/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Wanda Zielińska – Baran Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 6 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych B. O. oraz T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 754/11 w sprawie ze skarg B. O., T. K., E. B., J. P., A. D., E. W., G. W., S. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z naruszeniem prawa oddala skargi kasacyjne Wyrokiem z dnia 30 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 754/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi B. O., T. K., E. B., J. P., A. D., E. W., G. W. i S. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z naruszeniem prawa. Jak wynika z akt sprawy, Wójt Gminy Rokietnica, po rozpatrzeniu wniosku "[...]" Sp. z o.o. decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej jako u.p.z.p.) ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowych wyższych napięć 15kV wraz z budową trzech elektrowni wiatrowych EW1, EW2, EW3 o mocy do 0,9 MW każda, w sumie do 2,7 MW, które będą połączone za pośrednictwem tej linii do istniejących sieci elektroenergetycznych należących do ENEA Poznań wraz z drogą dojazdową, placami manewrowymi stałymi i tymczasowymi oraz obiektami tymczasowej infrastruktury technicznej w prognozowanym okresie czasu inwestycji w miejscowości [...] gmina R. dz. nr [...]. Wnioski o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta Gminy Rokietnica z dnia [...] października 2008 r. złożyli T. S., K. R., A. W., S. W., M. O., J. D., G. W., Z. M., E. W., A. M., J. P., E. B., A. N., J. P., J. S., A. H., R. C., R. W., A. N., P. S. M. M., E. N., P. D., A. D., J. N., J. B., J. B., H. K., J. S., K. J., M. J., K. D., I. D., S. N., P. K., A. Z., T. Z., M. L., H. W., T. K., B. O. oraz Stowarzyszenie [...] z siedzibą w P. i Stowarzyszenie [...] w B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...],[...],[...] na podstawie art. 157 § 1, art. 158 i art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 7 u.p.z.p. stwierdziło, że decyzja Wójta Gminy Rokietnicy z dnia [...] października 2008 r. wydana została z naruszeniem prawa i odstąpiło od stwierdzenia nieważności tej decyzji z uwagi na upływ 12 miesięcy od jej doręczenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazano, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, ponieważ pierwszą czynnością organu właściwego do załatwienia sprawy winna być bowiem weryfikacja wniosku pod kątem przepisów k.p.a. oraz art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Kolegium podkreśliło, że sam wniosek wskazywał na to, że wnioskodawcą jest firma [...] Sp. z o.o., i że co do zasady w postępowaniach administracyjnych spółki z ograniczoną odpowiedzialnością mogą być stronami (wnioskodawcami). Niemniej jednak, SKO zwróciło uwagę, że w omawianym przypadku, do podania dołączono pełnomocnictwa. Wynikało z nich jednoznacznie, że wnioskodawcą jest firma "[...] Spółka Jawna, a [...] Sp. z o.o. miała jedynie opracować dokumentację techniczną oraz reprezentować firmę "[...]" w postępowaniach administracyjnych. Organ I instancji nie zwrócił na to uwagi i prowadził postępowanie oraz wydał decyzję tak jakby wnioskodawcą była firma [...] Sp. z o.o. Nadto, dołączone do podania pełnomocnictwo było nieprawidłowe, bowiem pełnomocnikiem ustanowiono osobę prawną. Tymczasem pełnomocnikiem może być tylko osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Według Kolegium stwierdzone uchybienia były wystarczające do stwierdzenia, że w omawianej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, a w szczególności art. 33 § 1, art. 63 § 2, art. 64 § 2 i art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 52 ust. 1 u.p.z.p. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli B. O., J. i J. B., E. W., J. i W. S., E. B., M. M., A. H., P. S., A. i T. Z., P. K., K. R., I. B., S. i A. N., K. D. oraz T. K.. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2010 r. podtrzymując argumentację w niej zawartą. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na ww. decyzję SKO w Poznaniu z dnia [...] maja 2011 r. wnieśli B. O., T. K., E. B., J. P., A. D., E. W., G. W. i S. N. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2011 r. sygn. IV SA/Po 754/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargi. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że podziela i czyni własnymi poglądy wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 899/10, w którym Sąd stwierdził, że "burmistrz wszczął postępowania nie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy lecz lokalizacji inwestycji celu publicznego (zawiadomienie o wszczęciu kierowane do strony jest w tej mierze jednoznaczne, a jego treść nie zezwala na inną interpretację), postępowanie organ prowadził na podstawie przepisów art. 50 i nast. ustawy planistycznej, wreszcie zarówno nagłówek jak i treść decyzji pierwszoinstancyjnej czynią jednoznacznym, iż właśnie wydanie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego było zrealizowanym zamiarem burmistrza. Tym samym twierdzenie WSA, że nie można mówić w przedmiotowym przypadku o zastosowaniu regulacji z art. 53 ust. 7 ustawy, albowiem odnosi się ona do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zamierzeniem inwestycyjnym, które nie można zaliczyć do inwestycji celu publicznego, nie znajduje żadnego oparcia w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy. NSA z całą mocą podkreślił, że właśnie dlatego, iż decyzja burmistrza stanowi decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, uznana została za dotkniętą wadą kwalifikowaną polegającą na wydaniu jej z rażącym naruszeniem art. 50 ust. 1 i art. 51 ust 1 pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 2 u.g.n. Gdyby bowiem w rzeczywistości decyzja pierwszoinstancyjna nie stanowiła decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wbrew swemu nagłówkowi i treści, a np. decyzję ustalającą warunki zabudowy, to jej ocena przebiegać musiałaby odmiennie. [...] Skoro zatem wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie, pomimo swej wadliwości, stanowiło decyzję o lokalizacji celu publicznego to zastosowanie w odniesieniu do niej, musiał znaleźć art. 53 ust. 7 ustawy planistycznej stanowiący, iż nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. NSA wskazało, że w takich sytuacjach znajduje natomiast odpowiednie zastosowanie art. 158 § 2 k.p.a. Dlatego też Sąd zgodził się ze skarżącymi, iż stan faktyczny w ww. sprawie rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest analogiczny do stanu faktycznego w niniejszej sprawie, aczkolwiek poglądy prawne zawarte w uzasadnieniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którymi zgadza się Sąd w niniejszej sprawie, nie są zbieżne z prezentowanymi przez skarżących. Wręcz przeciwnie przesądzają o konieczności oddalenia skargi, albowiem wskazują na słuszność i prawidłowość decyzji podjętych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na skutek wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta. Niewątpliwym jest bowiem, że Wójt wszczął postępowania w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego (zawiadomienie z dnia 7 lipca 2008 r. i obwieszczenie o wszczęciu postępowania w sprawie z tego samego dnia). Postępowanie organ prowadził na podstawie przepisów art. 50 i nast. ustawy planistycznej, wreszcie zarówno nagłówek jak i treść decyzji pierwszoinstancyjnej czynią jednoznacznym, iż właśnie wydanie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego było zrealizowanym zamiarem Wójta. W ocenie Sądu decyzja z dnia [...] października 2008 r. wydana przez Wójta Gminy Rokietnica dotknięta jest szeregiem wad, przede wszystkim wadą kwalifikowaną polegającą na wydaniu jej z rażącym naruszeniem art. 50 ust. 1 i art. 51 ust 1 pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 2 u.g.n., jak również została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Jednakże wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie, pomimo swej wadliwości, stanowi decyzję o lokalizacji celu publicznego, a w konsekwencji zastosowanie w odniesieniu do niej musiał znaleźć art. 53 ust. 7 u.p.z.p. oraz art. 158 § 2 k.p.a. A zatem ze względu na upływ 12-miesięcy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji istotne wady prawne tej decyzji, nawet tak poważne jak wydanie decyzji z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, czy jej skierowanie do podmiotu nie będącego stroną postępowania, nie uprawniają do stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a. Skargi kasacyjne od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 30 listopada 2011 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli B. O. oraz T. K. zaskarżając wyrok w całości. B. O. w skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy: I. Art. 145 § 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 1 § 1 i art. 1 § 2 p.p.s.a. w bezpośrednim związku z art. 53 ust. 7 u.p.z.p. (jako przepisem proceduralnym) w związku z art. 6 u.g.n. (jako przepisem materialnoprawnym) oraz przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez odmowę zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane, a w konsekwencji oddalenie skargi z dnia 8 lipca 2011 r., w sytuacji, gdy SKO w Poznaniu naruszyło przepis art. 53 ust. 7 u.p.z.p., art. 6 u.g.n. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a. (w związku z art. 53 ust. 7 zd. 2 u.p.z.p.), uznając poprawnie decyzję z dnia 20 sierpnia 2008 r. za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, ale jednocześnie błędnie odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na upływ dwunastu miesięcy od dnia jej doręczenia, w sytuacji gdy: 1) przepis art. 53 ust. 7 u.p.z.p. winieni znaleźć zastosowanie wyłącznie do decyzji, które w ujęciu procesowym i materialnym są decyzjami o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) w przedmiotowej sprawie przepis art. 53 ust. 7 u.p.z.p. wzmacniający trwałość ostatecznej decyzji nie znajdował zastosowania; 3) w ujęciu materialnym i procesowym – w związku z okolicznością (niekwestionowaną przez Sąd I instancji), iż budowa elektrowni wiatrowych nie jest decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o jakiej mowa w art. 53 ust. 7 u.p.z.p., a stanowi jedynie językowy pozór takiej decyzji i wzmocnienie trwałości nie znajduje do niej zastosowania – w oparciu o wykładnię językową, funkcjonalną i systemową, a także w oparciu o utrwalony pogląd doktryny i orzecznictwa, zgodnie z którym na tle działania organów administracji publicznej w każdym przypadku należy dekodować ich materialne, rzeczywiste znaczenie nawet wbrew pozorom językowym (w szczególności gdy ten pozór językowy stanowiłby tak daleko idące ograniczenie praw strony). II. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 1 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.p.s.a. w bezpośrednim powiązaniu z naruszeniem przepisów art. 53 ust. 1 u.p.z.p., art. 53 ust. 7 u.p.z.p. (w zakresie, w jakim ma charakter proceduralny) i art. 49 k.p.a. polegające na tym, że przepis ten nie został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinien zostać zastosowany, a w konsekwencji oddalenie skargi z dnia 8 lipca 2011 r., w sytuacji, gdy SKO w Poznaniu naruszyło przepis art. 53 ust. 1 u.p.z.p., art. 49 k.p.a. i art. 53 ust. 7 u.p.z.p., art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. i błędnie przyjęło, iż organ administracji wydający decyzję wypełnił kumulatywnie wymogi skutecznego doręczenia (i obwieszczenia) określone łącznie w art. 53 ust. 1 u.p.z.p. i art. 49 k.p.a., w sytuacji gdy wymogi te kumulatywnie nie zostały wypełnione, a w rezultacie nawet, gdyby dopuścić stosowanie art. 53 ust. 7 u.p.z.p. do decyzji tylko językowo oznaczonej jako "decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego", termin, o którym mowa w art. 53 ust. 7 u.p.z.p., nie rozpoczął biegu, co w ogóle nie było przedmiotem szczegółowego badania przez SKO w Poznaniu. T. K. w skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie: – art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie; – art. 53 ust. 7 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że kwestionowana decyzja organu I instancji dotyczy celu publicznego i niewłaściwe/bezpodstawne jego zastosowanie. 2) naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie: – art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 2 i art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 6 u.g.n. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że budowa elektrowni wiatrowej jest inwestycją celu publicznego i w konsekwencji ich bezpodstawne zastosowanie. Skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedziach na skargi kasacyjne (pisma z dnia 21 lutego 2012 r. i 31 stycznia 2013 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o ich oddalenie. Również [...] Sp. z o.o. w pismach z dnia 9 lutego 2012 r. i 15 lutego 2012 r., stanowiących odpowiedź na skargi kasacyjne, wniosła o ich oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Wniesione w niniejszej sprawie skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Bezspornym jest, że budowa elektrowni wiatrowych nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest też taką inwestycją określoną w innej odrębnej ustawie, niezależnie od tego, czy jest to inwestycja komercyjna (art. 2 pkt 5 u.p.z.p.). W związku z powyższym w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, decyzja Wójta Gminy Rokitnica z dnia 20 października 2008 r. ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w szczególności art. 33 § 1, art. 63 § 2, art. 64 § 2 i art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 52 ust. 1 u.p.z.p. Jednak z uwagi na brzmienie art. 53 ust. 7 u.p.z.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu nie mogło stwierdzić nieważności tej decyzji, a jedynie stwierdzić, że decyzja Wójta Gminy Rokitnica z dnia [...] października 2008 r. została wydana z naruszeniem prawa, zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a., który to przepis stosuje się odpowiednio, co wynika z art. 53 ust. 7 (zdanie drugie) u.p.z.p. Z ustaleniami stanu faktycznego i oceną prawną oraz zastosowanymi przepisami i wynikającymi z nich skutkami prawnymi zgodził się Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Natomiast w skargach kasacyjnych podniesione zarzuty i wskazane tam przepisy prawa nie zostały w żaden sposób naruszone. Ocena prawna, że decyzja z dnia [...] października 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, pokrywa się również z oceną wnoszących skargi kasacyjnie, nie może więc być mowy o naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżących kasacyjnie niewłaściwie został jednak zastosowany w tym przypadku przepis art. 53 ust. 7 u.p.z.p., gdyż ich zdaniem ww. decyzja z dnia [...] października 2008 r. formalnie tylko została nazwana "decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego", czy też "stanowi jedynie językowy pozór takiej decyzji". Z powyższymi poglądami analizując treść kwestionowanej decyzji, nie można się zgodzić, gdyż wszystkie elementy tej decyzji świadczą o zgodności jej treści z formą i nie może tu być mowy o błędnym zakwalifikowaniu tej decyzji jako decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skoro kwestionowana decyzja Wójta Gminy Rokitnica z dnia [...] października 2008 r. została wydana i funkcjonuje w obrocie prawnym jako decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to niezależnie od jej wad i tego, że w tym stanie faktycznym i prawnym nie powinna być wydana, miały zastosowanie wszystkie inne przepisy dotyczące takich decyzji (art. 53 ust. 1 u.p.z.p. i art. 49 k.p.a.). Przepisy art. 53 ust. 7 i 8 u.p.z.p. stanowią w tym przypadku lex specialis w stosunku do regulacji kodeksowych, w związku z tym, mają pierwszeństwo w odpowiednim stosowaniu (patrz wyrok NSA z 18 maja 2011 r., II OSK 899/10). Przepis art. 53 ust. 7 u.p.z.p. ma zastosowanie do wszystkich przyczyn stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponieważ żaden z przepisów wskazanych w skargach kasacyjnych nie został naruszony zaskarżonym wyrokiem, Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 145 § 1 lit. a/ lub lit. c/ p.p.s.a., tym samym również i te przepisy nie zostały naruszone zaskarżonym orzeczeniem. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.