II FSK 315/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Stefan Babiarz, Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędzia WSA del. Barbara Rennert (sprawozdawca), Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt I SA/Gd 773/11 w sprawie ze skargi M. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 13 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 11 października 2011r. (sygn. akt I SA/Gd 773/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 13 czerwca 2011 r. [...] wydane w przedmiocie stanowiska wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym. Z przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu fatycznego wynika, że 26 listopada 2010 r. M. T. wniósł zarzut w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym wobec niego na podstawie tytułu wykonawczego [...]. Zarzut podniósł powołując się na art. 33 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz.1954 ze zm.) w administracji i jednoczesnie stwierdzając, że w sprawie nie istnieje egzekwowany obowiązek, gdyż będąca przedmiotem egzekucji decyzja Wójta Gminy P.z 9 listopada 2005 r. nr [...[, nie została mu doręczona. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w G. zwrócił się do wierzyciela - Wójta Gminy P.- o zajęcie stanowiska w sprawie zgłoszonego zarzutu. Postanowieniem z 17 grudnia 2010 r. Wójt odmówił uwzględnienia zarzutu stwierdzając, że decyzja będąca przedmiotem egzekucji została doręczona stronie prawidłowo, za pośrednictwem poczty, na zasadach określonych w art. 150 § 1 i § 1a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Skarżący wniósł zażalenie na ww. postanowienie wnosząc o jego uchylenie. Podniósł, że zarzut braku doręczenia dotyczy decyzji nr [...]. Wskazał, że decyzja została skierowana na adres nieruchomości będącej przedmiotem zobowiązania podatkowego, który nie jest adresem zamieszkania zobowiązanego. Tymczasem brak skutecznego doręczenia decyzji uzasadnia jego zdaniem stanowisko, że zobowiązanie podatkowe stanowiące podstawę wystawienia tytułów wykonawczych nie powstało. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku postanowieniem z 13 czerwca 2011 r. orzeczenie wierzyciela utrzymało w mocy. W uzasadnieniu wywiodło, że zestawienie art. 29 § 1 in fine z art. 33 pkt 1 u.p.e.a., prowadzi do wniosku, iż zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wskazujący na nieistnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym dotyczyć może wyłącznie sytuacji, kiedy to nieistnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, które zaszły po wydaniu tego tytułu. W przeciwnym razie organ egzekucyjny nie mógłby rozpoznać zarzutu bez naruszenia art. 29 § 1 ww. ustawy. Z kolei kwestia prawidłowego doręczenia decyzji podatkowej nie może być weryfikowana w postępowaniu egzekucyjnym, niezależnie od tego czy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, gdyż byłoby to równoznaczne z umożliwieniem zobowiązanemu podważania ostatecznych decyzji poza trybami nadzwyczajnymi. W złożonej do WSA w Gdańsku skardze na ww. postanowienie R.T. zarzucił naruszenie art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez pozbawienie go prawa do kwestionowania istnienia obowiązku stanowiącego podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 11 października 2011 r. oddalił skargę. Sąd uznał, że stwierdzenie wierzyciela, iż decyzja dotycząca podatku od nieruchomości była doręczona prawidłowo, jak i zawarta w orzeczeniu odwoławczym ocena "mocy" tak sformułowanego zarzutu dla skuteczności postępowania egzekucyjnego mieszczą się w uprawnieniu wierzyciela określonym w art. 34 ww. ustawy. Sąd uznał też za słuszne zawarte w zaskarżonym postanowieniu stanowisko, że zestawienie art. 29 § 1 in fine z art. 33 pkt 1 u.p.e.a. w administracji prowadzi do wniosku, iż zarzut w postępowaniu egzekucyjnym wskazujący na nieistnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym dotyczyć może wyłącznie sytuacji kiedy owo nieistnienie obowiązku jest następstwem okoliczności występujących po wydaniu tego tytułu. Zatem badanie okoliczności w ramach zarzutu o "nieistnieniu obowiązku" stanowiłoby w istocie kontrolę "wymagalności obowiązku" objętego tytułem wykonawczym, czego zabrania art. 29 § 1 ww. ustawy. W wywiedzionej skardze kasacyjnej R. T.wniósł o uchylenie ww. wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ww. ustawy przez oddalenie skargi w wyniku błędnej wykładni art. 29 § 1, art. 33 pkt 1, oraz art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i przyjęciu, że zestawienie art. 29 § 1 in fine z art. 33 pkt 1 tej ustawy prowadzi do wniosku, że zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wskazujący na nieistnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym dotyczyć może wyłączenie sytuacji, gdy owo nieistnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, które nastąpiły po wydaniu tego tytułu, a w konsekwencji, że odwołując się do treści art. 33 pkt 1 oraz art. 34 § 1 u.p.e.a. skarżący nie może w toku postępowania egzekucyjnego podnosić zarzutu nieistnienia zobowiązania podatkowego z powodu braku doręczenia decyzji w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej R. T. stwierdził, że stanowisko WSA w Gdańsku jest błędne. Podkreślił, że wierzyciel nie ustosunkował się merytorycznie do zarzutu, wskazując mu jedynie treść przepisów. Natomiast SKO, zauważając wprawdzie problem prawidłowości doręczenia decyzji podatnikowi, doszło do błędnego wniosku, że nie jest uprawnione do zbadania czy obowiązek określony w tytule wykonawczy w ogóle powstał, ponieważ stanowiłoby to naruszenie art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżący zauważył, że droga wznowienia postępowania byłaby w niniejszej sprawie niewłaściwa, bowiem przyczyną podjęcia przez niego obrony była nie tyle wadliwość decyzji, co jej nieprawidłowe doręczenie, podkreślając przy tym, że w takim przypadku miałby zastosowanie - w zw. z art. 3 § 1 pkt 2 kpa - art. 146 § 2 kpa. Wyjaśnił, że Wójt wysłał decyzję na adres nieruchomości, której dotyczył podatek, ale adres ten nie jest miejscem zamieszkania skarżącego, zatem Wójt niezgodnie z prawdą stwierdził skuteczne doręczenie zastępcze. Zdaniem skarżącego, wobec braku doręczenia mu decyzji zobowiązanie podatkowe w ogóle nie powstało. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej – treścią wskazanych w niej podstaw kasacyjnych, jak i zawartych wniosków. Z cytowanego przepisu wynika, że badanie Naczelnego Sądu Administracyjnego polega na weryfikacji zasadności zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi w wyniku błędnej wykładni art. 29 §1, art. 33 pkt 1 i art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zarzucanego naruszenia Naczelny Sąd Administracyjny się nie dopatrzył. Zgodnie z art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nieistnienie obowiązku może być podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zarzuty, o których mowa w art. 33 ww. ustawy są swoistym środkiem zaskarżenia służącym tylko zobowiązanemu. Przepis ten wymienia podstawy zrzutów w sposób wyczerpujący, a ich rozpatrzenie należy do organu egzekucyjnego, przy czym organ ten (jeżeli nie jest jednocześnie wierzycielem) zobowiązany jest uczynić to po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonego zarzutu (art. 34 § 1 u.p.e.a.). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie – dotyczyła stanowiska wierzyciela, który zarzut skarżącego nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym uznał za niezasadny, podobnie jak organ nadzoru rozpatrując zażalenie na postanowienie wierzyciela. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że zarzut nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym zobowiązany może podnosić jedynie wówczas, gdy nieistnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, które miały miejsce po wydaniu tytułu wykonawczego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 14 stycznia 2010 r. wydanych w sprawach II FSK 1377/08 i II FSK 1378/08 stwierdził wprost, że w przeciwnym razie organ egzekucyjny nie mógłby rozpoznać zarzutu bez naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a. i że nie jest on uprawniony do badania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji. Stwierdził, że analizowanie prawidłowości doręczenia decyzji podatkowej stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego, oznaczałoby w konsekwencji badanie tego, czy weszła ona skutecznie do obrotu prawnego, a tym samym czy zobowiązanie stało się wymagalne. Badanie tej okoliczności w ramach zarzutu o nieistnieniu obowiązku stanowiłoby w istocie kontrolę wymagalności tego obowiązku – czego zabrania art. 29 § 1 u.p.e.a. Wyjaśnił również, że kwestia prawidłowego doręczenia decyzji podatkowej nie może być weryfikowana w postępowaniu egzekucyjnym, a przyjęcie takiego poglądu byłoby równoznaczne z umożliwieniem zobowiązanemu podważania ostatecznych decyzji poza trybami nadzwyczajnymi przewidzianymi w Ordynacji podatkowej. Z przedstawioną wyżej wykładnią Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni się zgadza, co powoduje, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 29 § 1, art. 33 pkt 1 i art. 34 § 1 u.p.e.a., a tym samym oddalając skargę R.T. nie naruszył przepisów postępowania. Należy zauważyć, że stanowisko wierzyciela, o którym mowa w art. 34 u.p.e.a. jest wyrażeniem jego własnej oceny zasadności zarzutów. Wierzyciel jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku stanowiącego podstawę zarzutu i zająć stanowisko co do istnienia i wymagalności obowiązku jaki określił w tytule. Wypowiedź ta podlega badaniu przez organu nadzoru. W niniejszej sprawie wierzyciel zajął stanowisko, uznając zarzut zobowiązanego za nieuzasadniony i stwierdzając skuteczność doręczenia decyzji podatkowej, w oparciu o którą wystawiono tytuł wykonawczy. Oddalając zażalenie na postanowienie wyrażające to stanowisko, organ nadzoru szczegółowo i trafnie wyjaśnił niemożność podnoszenia poprzez zarzut nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym kwestii skuteczności doręczenia decyzji wymiarowej. W tej sytuacji uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że stanowisko wierzyciela, jak i postanowienie organu nadzoru mieszczą się w uprawnieniu wierzyciela określonym w art. 34 § 1 u.p.e.a. należy uznać za prawidłowe. Można jedynie dodać, że wyczerpują również obowiązek wierzyciela wynikający z tego przepisu. Wypada także podkreślić, że ewentualne wznowienie postępowania dotyczącego zobowiązania skarżącego w podatku od nieruchomości nastąpiłoby w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej, a nie Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepis art. 146 § 2 kpa nie miałby zastosowania. Również nie mają znaczenia w niniejszej sprawie podnoszone przez skarżącego w rozpoznawanej skardze kasacyjnej okoliczności związane z doręczeniem decyzji wymiarowej, ponieważ ze względów wyżej omówionych ani organ nadzoru, ani Sąd pierwszej instancji nie były uprawnione do badania skuteczności doręczenia skarżącemu decyzji stanowiącej podstawę prawną wydania tytułu wykonawczego, czego zresztą nie czyniły. Zważywszy powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę jako nie znajdującą usprawiedliwionych podstaw.