I OSK 1705/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch po rozpoznaniu w dniu 12 października 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2264/10 o odrzuceniu skargi T.G. w przedmiocie braku mianowania przez Szefa Służby Cywilnej na urzędnika służby cywilnej postanawia: 1) uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) nie uwzględnić wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2264/10, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", odrzucił skargę T.G. w przedmiocie braku mianowania przez Szefa Służby Cywilnej na urzędnika służby cywilnej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że pismem z dnia 21 października 2010 r. T. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na brak mianowania na urzędnika służby cywilnej w 2009 roku, pomimo udzielenia prawidłowych odpowiedzi w teście wiedzy w ilości wystarczającej do uzyskania pozytywnego wyniku, który był warunkiem mianowania. Zdaniem skarżącego, doszło do nieuznania przez prowadzącą Krajową Szkołę Administracji Publicznej prawidłowej odpowiedzi na jedno z pytań testowych. Skutkiem tego był negatywny wynik postępowania kwalifikacyjnego. Błędna ocena udzielonej odpowiedzi, jako nieprawidłowej, pozbawiła skarżącego nabycia uprawnień do mianowania na urzędnika służby cywilnej. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Cywilnej wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Zdaniem organu, brak mianowania skarżącego na urzędnika służby cywilnej nie narusza prawa. Osoba ubiegająca się o mianowanie musi spełniać warunki określone w przepisach prawa, w tym uzyskać pozytywny wynik z postępowania kwalifikacyjnego dla pracowników służby cywilnej ubiegających się o mianowanie. Ponieważ skarżący nie uzyskał pozytywnego wyniku, brak było podstaw do uznania, że spełnił warunki uprawniające go do mianowania. Powołanym na wstępie postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę T. G.. W uzasadnieniu postanowienia Sąd przytoczył treść art. 3 § 1 – 3 P.p.s.a. określający rzeczowy zakres kognicji sądów administracyjnych i stwierdził, że w niniejszej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił brak mianowania przez Szefa Służby Cywilnej na urzędnika służby cywilnej. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 21 października 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505 ze zm.) członkami korpusu służby cywilnej są pracownicy służby cywilnej oraz urzędnicy służby cywilnej. W związku z powyższym należy odróżnić postępowanie kwalifikacyjne dla pracowników służby cywilnej ubiegających się o mianowanie od postępowania konkursowego, które służy obsadzaniu wyższych stanowisk w służbie cywilnej. Pracownikiem mianowanym w służbie cywilnej można zostać poprzez uzyskanie dyplomu Krajowej Szkoły Administracji Publicznej bądź w wyniku uzyskania odpowiedniej liczby punktów (uprawniającej do mianowania) w tzw. postępowaniu kwalifikacyjnym dla pracowników służby cywilnej ubiegających się o mianowanie, przeprowadzanym corocznie przez Krajową Szkołę Administracji Publicznej. Celem tego postępowania jest wyłonienie, spośród pracowników służby cywilnej, kandydatów do mianowania na urzędnika służby cywilnej. Uzyskanie statusu urzędnika służby cywilnej powoduje, że dotychczasowy stosunek pracy członka korpusu służby cywilnej nawiązany w drodze umowy o pracę przekształca się w stosunek pracy z mianowania. Zgodnie z art. 9 ustawy o służbie cywilnej, w sprawach wynikających ze stosunku pracy nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy. Spory o roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej rozpatrywane są przez sądy pracy. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest brak mianowania na urzędnika służby cywilnej przy czym z uzasadnienia skargi oraz pism kierowanych do Szefa Służby Cywilnej oraz Krajowej Szkoły Administracji Publicznej wynika, że skarżący w istocie kwestionuje wynik postępowania kwalifikacyjnego. Odnosząc się do tej kwestii Sąd podkreślił, że ani sposób przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego w służbie cywilnej, ani wynik tego postępowania nie są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, że zarówno ustawa z dnia 21 października 2008 r. o służbie cywilnej, jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego w służbie cywilnej, nie przewidują prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego w trybie przepisów K.p.a. Dopiero ukończenie w danym roku postępowania kwalifikacyjnego z wynikiem pozytywnym i z miejscem uprawniającym do mianowania lub ukończenie Krajowej Szkoły Administracji Państwowej stanowi podstawę do mianowania (art. 48 ustawy). W tej sytuacji zarówno wynik przeprowadzonego postępowania kwalifikacyjnego, jak i brak mianowania na urzędnika służby cywilnej nie może być przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Powyższe wskazuje zatem, że wynik badania dopuszczalności skargi w świetle art. 5 pkt 3 P.p.s.a. jest negatywny, a to z kolei przesądza o braku właściwości sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. G., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżając postanowienie w całości, zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 ustawy o służbie cywilnej przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wynik prowadzonego postępowania kwalifikacyjnego jak i brak mianowania na urzędnika służby cywilnej nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, podczas gdy postępowanie kwalifikacyjne dla pracowników służby cywilnej ubiegających się o mianowanie jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej podlegającym kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego; 2) naruszenie przepisów prawa postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 i 8, art. 149, art. 5 pkt 3 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegające na niewykonaniu prawidłowo obowiązku kontroli legalności i błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 5 pkt 3 P.p.s.a. podczas gdy winien uznać - po przeprowadzeniu weryfikacji oceny testu wiedzy skarżącego - że doszło do nieuzasadnionej bezczynności organu w postaci braku mianowania skarżącego na urzędnika służby cywilnej. Powołując się na te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołując się na stanowisko orzecznictwa sądowego (uchwała SN z dnia 29 czerwca 2006 r., III PZP 1/06 oraz postanowienie NSA z dnia 9 maja 2001 r., II SA 3381/00) podniesiono, że Sąd pierwszej instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, pomimo wynikającego z art. 134 P.p.s.a. obowiązku rozpatrzenia i oceny całokształtu sprawy błędnie uznał, że sprawa dotyczy samego faktu mianowania pomijając podnoszoną okoliczność, tj. wadliwość postępowania kwalifikacyjnego prowadzonego przez Szefa Służby Cywilnej w pierwszym etapie, czyli ustalenie kwalifikacji do mianowania na podstawie wyników postępowania w zakresie sprawdzianu wiedzy. Skarżący wyraźnie wskazał w żądaniu skargi, że kwestionuje "brak mianowania" wynikający z zastosowania błędnego klucza odpowiedzi w teście wiedzy, wskutek czego został pozbawiony jednego punktu, wystarczającego do uzyskania pozytywnego wyniku uprawniającego do uzyskania mianowania. W tym zakresie skarga do sądu administracyjnego jest dopuszczalna, albowiem mieści się w zakresie działania administracji publicznej podlegającym kontroli sądowadministracyjnej, gdyż poza stosunkiem pracy pozostaje sprawdzenie kwalifikacji kandydata do uzyskania mianowania na urzędnika służby cywilnej. Skarga miała na celu zrewidować wynik testu wiedzy. W tym znaczeniu doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 ustawy o służbie cywilnej przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wynik prowadzonego postępowania kwalifikacyjnego jak i brak mianowania na urzędnika służby cywilnej nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Ponadto, zdaniem skarżącego, Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 i 8 i art. 149 i art. 5 pkt 3 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegające na niewykonaniu obowiązku kontroli legalności oraz błędnym uznaniu, że w tej sprawie ma zastosowanie art. 5 pkt 3 P.p.s.a., podczas gdy winien uznać, po przeprowadzeniu weryfikacji oceny testu wiedzy skarżącego, że doszło do nieuzasadnionej bezczynności w postaci braku mianowania skarżącego na urzędnika służby cywilnej. Sąd winien dokonać oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania kwalifikacyjnego w zakresie sprawdzenia kwalifikacji kandydata do mianowania na urzędnika służby cywilnej przez weryfikację testu wiedzy przez uznanie pytania dotyczącego bezrobocia strukturalnego i na tej podstawie, w trybie art. 149 P.p.s.a. zobowiązać organ do uznania pozytywnego wyniku postępowania kwalifikacyjnego i mianowania skarżącego na urzędnika służby cywilnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionej podstawie i w związku z tym zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie można w całości podzielić zaprezentowanego w niej stanowiska. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego jest ograniczony; stosownie bowiem do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej; z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Oceniając w tym aspekcie podstawy skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadnione uznał zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, tj. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149, art. 5 pkt 3 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Należy podkreślić, że wniesienie skargi powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, jednak na wstępie sąd obowiązany jest z urzędu zbadać dopuszczalność skargi poprzez sprawdzenie, czy nie zachodzi którakolwiek z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Pierwszą z przesłanek wymienionych w tym przepisie (pkt 1) jest brak właściwości sądu administracyjnego w sprawie, której dotyczy skarga. Stwierdzenie przez sąd niedopuszczalności skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - chodzi o właściwość rzeczową sądu administracyjnego, wymaga w pierwszej kolejności ustalenia przedmiotu skargi. Sprowadza się to do zakwalifikowania przedmiotu zaskarżenia do jednej z kategorii aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 1-7 P.p.s.a., albo bezczynności organów administracji (pkt 8), bądź wynikających z przepisów szczególnych (§ 3), albo stwierdzenia, że przedmiot skargi pozostaje poza katalogiem wyznaczającym zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Z treści skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynika, że przedmiot zaskarżenia został określony przez skarżącego jako "brak mianowania mnie na stanowisko urzędnika służby cywilnej w 2009 roku, pomimo udzielenia prawidłowych odpowiedzi w teście wiedzy w ilości wystarczającej do uzyskania pozytywnego wyniku, który był warunkiem uzyskania mianowania. Jest to spowodowane nieprawidłowym przeprowadzeniem postępowania kwalifikacyjnego do służby cywilnej w 2009 roku polegającym na zastosowaniu nieprawidłowego klucza odpowiedzi w teście wiedzy". Sąd pierwszej instancji postanowieniem wydanym na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. odrzucił skargę "w przedmiocie braku mianowania przez Szefa Służby Cywilnej na urzędnika służby cywilnej" argumentując, że zarówno wynik przeprowadzonego postępowania kwalifikacyjnego jak i brak mianowania na urzędnika służby cywilnej nie podlega kontroli sądu administracyjnego, gdyż wynik badania dopuszczalności skargi w świetle art. 5 pkt 3 P.p.s.a., jest negatywny, a to z kolei przesądza o braku właściwości sądu administracyjnego w tej sprawie. Powyższe rozstrzygnięcie należy uznać za co najmniej przedwczesne, gdyż - jak na to wskazuje treść rozważań zawartych w uzasadnieniu postanowienia - Wojewódzki Sąd Administracyjny przede wszystkim nie dokonał w prawidłowy sposób ustalenia przedmiotu wniesionej skargi. Sąd wprawdzie na wstępie przytoczył całą treść art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a., jednak nie wywiódł z tego żadnego wniosku w odniesieniu do przedmiotowej skargi. Analizując zaś treść art. 3 ustawy o służbie cywilnej Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na konieczność odróżnienia "postępowania kwalifikacyjnego dla pracowników służby cywilnej ubiegających się o mianowanie od postępowania konkursowego, które służy obsadzaniu wyższych stanowisk w służbie cywilnej" i ustalił, że skarżący w istocie kwestionuje wynik postępowania kwalifikacyjnego, a "zarówno sposób przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego, jak i wynik tego postępowania nie są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu K.p.a.". Pomijając istotne uproszczenie takiego wnioskowania, gdyż poza decyzjami administracyjnymi przedmiotem zaskarżenia w świetle cytowanego wcześniej przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 2 P.p.s.a. mogą być jeszcze - inne niż decyzje - akty, jak również czynności, a także bezczynność organów administracji, stwierdzić należy, że rozumowanie Sądu pierwszej instancji jest pozbawione konsekwencji. W świetle zaakcentowanej przez Sąd odrębności spraw o mianowanie na urzędnika służby cywilnej od mianowania na wyższe stanowisko w służbie cywilnej i jednoznacznego ustalenia, że skarżący kwestionuje wynik postępowania kwalifikacyjnego (choć w sentencji zaskarżonego postanowienia jest to "brak mianowania przez Szefa Służby Cywilnej na urzędnika służby cywilnej"), niezrozumiałe jest oparcie przez Sąd poglądu o braku właściwości sądu administracyjnego na przepisie art. 5 pkt 3 P.p.s.a., który wyłącza właściwość sądów administracyjnych w sprawach odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej. Sąd pierwszej instancji, przyjmując art. 5 pkt 3 P.p.s.a. za podstawę oceny swojej właściwości do orzekania w przedmiocie skargi T. G., nie wyjaśnił, z jakich względów sprawę "mianowania na urzędnika służby cywilnej" (w tym przypadku - "braku mianowania na urzędnika służby cywilnej)" należy zakwalifikować do kategorii spraw dotyczących "mianowania na stanowisko lub powołania do pełnienia funkcji w administracji publicznej", wyłączonych z mocy art. 5 pkt 3 P.p.s.a. spod właściwości sądów administracyjnych. Przedstawiony stan sprawy wskazuje, że zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 5 pkt 3 P.p.s.a. Za uzasadniony należy także uznać zarzut odnoszący się do art. 3 § 2 pkt 4 oraz pkt 8 w związku z art. 149 P.p.s.a., ponieważ przed wydaniem postanowienia o odrzuceniu skargi nie doszło do ustalenia w sposób jednoznaczny przedmiotu skargi kasacyjnej wniesionej przez T. G.. Należy przy tym zważyć, że przedmiot zaskarżenia w sentencji zaskarżonego postanowienia został określony przez Sąd jako "brak mianowania przez Szefa Służby Cywilnej na stanowisko w służbie cywilnej". Właśnie tak sformułowany przedmiot mógł dać podstawę do powzięcia wątpliwości, czy wniesiony środek nie jest skargą na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając na względzie treść art. 6 P.p.s.a. który stanowi, że sąd administracyjny powinien udzielać stronom występującym w sprawie bez adwokata lub radcy prawnego potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych oraz pouczać ich o skutkach prawnych tych czynności i skutkach zaniedbań, zobligowany był zwrócić się do skarżącego, działającego w sprawie bez pełnomocnika, o sprecyzowanie skargi. Dalsze zaś postępowanie w sprawie powinno być podjęte na zasadach przewidzianych dla doprecyzowanego przez skarżącego przedmiotu zaskarżenia. Sąd pierwszej instancji naruszył także art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak spójności oraz jasności wywodu, a w związku z tym niewyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podstawy prawnej przyjętego rozstrzygnięcia. Wykazane uchybienia Sądu pierwszej instancji mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszeń przepisów postępowania, okazały się skuteczne. Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił poza rozpoznaniem zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, ponieważ dopiero po ustaleniu stanu faktycznego sprawy możliwe jest skontrolowanie prawidłowości subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, ponieważ o kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, albowiem art. 203 i art. 204 P.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę lub umarzającego postępowanie sądowoadministracyjne (por. uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42).