VIII SA/Wa 420/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2011 r. sprawy ze skargi Gminy i Miasta P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym wiaduktu oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...], na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa), po rozpatrzeniu sprawy z urzędu, nakazał Gminie i Miastu P. usunięcie nieprawidłowości odnoszących się do stanu technicznego wiaduktu zlokalizowanego w km 0+450 w ciągu drogi gminnej [...] nad linią kolejową [...] – R., poprzez wykonanie jej remontu w następującym zakresie: 1. wykonanie prawidłowej otuliny na odkrytym zbrojeniu wiaduktu, 2. zastosowanie na powstałe ubytki struktury betonu dodatkowo powierzchniowej impregnacji lub zabezpieczenia za pomocą powłok, 3. zapewnienie ochrony naprawionej powierzchni przed wilgocią oraz przed korozją mrozową, 4. uzupełnienie skarpy pod przyczółkami i odpowiednie uformowanie i zagęszczenie w celu odprowadzenia wód opadowych, 5. wyremontowanie osłony przeciwporażeniowej po obu stronach wiaduktu, 6. uzupełnienie słupków żelbetowych w barierce ochronnej po obu stronach balustrady na wiadukcie, 7. uzupełnienie warstwy nawierzchni chodnika po obu stronach wiaduktu, - w terminie 4 miesięcy od daty otrzymania niniejszej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w toku prowadzonego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego wiaduktu zlokalizowanego w km 0+450 w ciągu drogi gminnej [...] nad linią kolejową [...] – R., w dniu [...].11.2009 r. przeprowadzono kontrolę w terenie, w trakcie której poddano oględzinom widoczne elementy obiektu. Z ustaleń dokonanych podczas ich trwania spisany został protokół, w którym m.in. stwierdzono: występowanie licznych ubytków betonu w słupkach stanowiących elementy balustrad obiektu, brak części blach przeciwporażeniowych, a w tych, które pozostały brak jest wymaganych wypełnień i skorodowanie, a także nie zamocowanie ich w sposób należyty do konstrukcji obiektu, ponadto stwierdzono występowanie zarówno na wspornikach podchodnikowych, płytach pomostowych, jak i powierzchniach dźwigarów żelbetowych licznych ubytków otuliny betonu, a w konsekwencji spowodowało to korozję odsłoniętego zbrojenia, a na dolnej powierzchni dźwigarów żelbetowych podłużne pęknięcia betonu oraz liczne głębokie jego ubytki na przyczółkach. W stosunku do skarp pod przyczółkami stwierdzono brak ich umocnień, oraz ubytki powodujące odsłonięcie elementów posadowienia obiektu. Oględziny płyty pomostu wykazały przecieki przez płytę tego pomostu na wspornikach podchodnikowych, ubytki w nawierzchni chodników obiektu, a także ubytki brukowanej nawierzchni jezdni (wykonanej z kostki granitowej). Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, na mocy art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane postanowieniem nr [...] z dnia [...].12.2009 r., nałożono na zarządcę obiektu, stanowiącego w istocie część drogi gminnej, obowiązek przedstawienia oceny stanu technicznego przedmiotowego wiaduktu. Na postanowienie to Burmistrz Miasta i Gminy P. złożył zażalenie, w wyniku czego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po jego rozpatrzeniu, postanowieniem nr [...] z dnia [...].02.2010 r. utrzymał postanowienie organu pierwszoinstacyjnego w mocy. Nadto organ I instancji wskazał, że w dniu [...].11.2010 r. Gmina złożyła w wymaganą postanowieniem z dnia [...].12.2009 r. ocenę stanu technicznego dotyczącą opisywanego obiektu, sporządzoną w październiku 2010 r. przez [...]. M. W., w której jej autor zaleca wykonanie następujących prac budowlanych: 1. wykonanie prawidłowej otuliny na odkrytym zbrojeniu wiaduktu, 2. zastosowanie na powstałe ubytki struktury betonu dodatkowo powierzchniowej impregnacji lub zabezpieczenia za pomocą powłok, 3. zapewnienie ochrony naprawionej powierzchni przed wilgocią oraz przed korozją mrozową 4. uzupełnienie skarpy pod przyczółkami i odpowiednie uformowanie i zagęszczenie w celu odprowadzenia wód opadowych, 5. wyremontowanie osłony przeciwporażeniowe po obu stronach wiaduktu, 6.uzupełnienie słupków żelbetowych w barierce ochronnej po obu stronach balustrady na wiadukcie, 7. uzupełnienie warstwy nawierzchni chodnika po obu stronach wiaduktu. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane: " W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku". W związku z powyższym organ orzekł jak w sentencji decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina i Miasto P.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 28 ust. 1, 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 z późniejszymi zmianami); 2. art. 28, art. 77 i art. 80 kpa. W uzasadnieniu odwołania odwołująca się wskazała, że decyzja wydana przez organ I instancji narusza art. 28 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W/w przepis wyraźnie określa, co należy do obowiązków kolei w należytym utrzymaniu dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, a mianowicie: - konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów ligowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi; - budowa i utrzymanie urządzeń odwadniających wiadukty kolejowe nad drogami, łącznie z urządzeniami odprowadzającymi wodę poza koronę drogi. W związku z powyższym wniosła zatem o uznanie za stronę w niniejszym postępowaniu i o nałożenie obowiązków wykonania prac remontowych od pkt 1 do 4 włącznie zarządcy kolei. Odwołująca się wskazała, że przepisy art. 77 kpa i art. 80 kpa stanowią, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zaistniałe naruszenia art. 28 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, świadczą, że organ nie wykonał tych obowiązków, a w szczególności skierował decyzję wyłącznie do zarządcy drogi, pomijając jako stronę w niniejszym postępowaniu zarządcę kolei, czym spowodował obrazę art. 28 kpa. Odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że jak ustalono w toku postępowania, przedmiotowy wiadukt drogowy jest drogowym obiektem inżynierskim zlokalizowanym w km 0+450 ciągu drogi gminnej [...] - [...] nad linią kolejową [...]- R. (dz. ew. nr [...], obręb [...] – S., jednostka ewidencyjna [...] – P.). Organ odwoławczy wskazał, że droga gminna, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), jest drogą publiczną. Dla dróg gminnych, w myśl art. 19 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy, zarządcą drogi jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Natomiast jak stanowi art. 20 pkt 4 ww. ustawy do zarządcy drogi należy m.in. utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich (wiadukt), urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że wiadukt (zdefiniowany w art. 4 pkt 12 i 13 ww. ustawy), wchodzący w skład drogi gminnej winien być utrzymywany w należytym stanie technicznym przez zarządcę drogi - w niniejszej sprawie zarządcą przedmiotowej drogi jest Gmina i Miasto P.. Powyższe ustalenie potwierdzone zostało wydanym w niniejszej sprawie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 769/10. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że adresatem decyzji przewidzianych w rozdziale 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektów budowlanych. Organ odwoławczy powołał się również na pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dn. 21.10.1999 r., sygn. akt IV SA 1597/97: "Przede wszystkim wskazać należy, że przepisy rozdziału 6 Prawa budowlanego ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. zatytułowanego "Utrzymanie obiektów budowlanych", dotyczące utrzymania obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym i estetycznym, adresowane są do właścicieli i zarządców tych obiektów. Adresatem więc decyzji przewidzianych w tym rozdziale może być wyłącznie właściciel lub zarządca.". Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest prawidłowe ustalenie podmiotu będącego, jako strona postępowania, adresatem nałożonego obowiązku. Błąd w tym zakresie skutkuje stwierdzeniem nieważności obarczonego nim rozstrzygnięcia. W tak określonym stanie prawnym adresatem obowiązków nałożonych skarżoną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego może być wyłącznie Gmina i Miasto P.. Tym samym nie można zgodzić się z podniesioną w odwołaniu argumentacją Skarżącego, że w niniejszej sprawie adresatem części obowiązków winien być właściwy zarząd kolei. Stosownie do brzmienia przepisu art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, do zarządu kolei należy wyłącznie konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi. Przepis ten nie daje więc podstaw do nałożenia na tenże podmiot obowiązku wykonania określonych w decyzji organu I instancji robót budowlanych, charakter ich wykracza bowiem poza zakres bieżącej konserwacji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina i Miasto P. (dalej jako skarżąca). Zaskarżoną decyzję zaskarżyła w zakresie punktów: - wykonanie prawidłowej otuliny na odkrytym zbrojeniu wiaduktu, - zastosowanie na powstałe ubytki struktury betonu dodatkowego powierzchniowej impregnacji lub zabezpieczenia za pomocą powłok, - zapewnienie ochrony naprawionej powierzchni przed wilgocią oraz przed korozją mrozową, - uzupełnienie skarpy pod przyczółkami i odpowiednie uformowanie, zagęszczenie w celu odprowadzenia wód opadowych. Przedmiotowej decyzji zarzuciła naruszenie art. 28 ust 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię oraz art. 28 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że stanowisko organów I i II instancji jest nieprawidłowe, bowiem to nie Gmina powinna być stroną toczącego się postępowania, lecz Zarząd Kolei PKP, a ewentualnie również Zarząd kolei. Wynika to z treści art. 28 ust 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części wiaduktów drogowych łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi należy do zarządu kolei. Roboty utrzymaniowe określone w decyzji, a mianowicie: - wykonanie prawidłowej otuliny na odkrytym zbrojeniu wiaduktu, - zastosowanie na powstałe ubytki struktury betonu dodatkowego powierzchniowej impregnacji lub zabezpieczenia za pomocą powłok, - zapewnienie ochrony naprawionej powierzchni przed wilgocią oraz przed korozją mrozową, - uzupełnienie skarpy pod przyczółkami i odpowiednie uformowanie, zagęszczenie w celu odprowadzenia wód opadowych, są robotami o charakterze konserwacyjnym. Oznacza to, że obowiązek ich wykonania obciąża zarząd kolei. Z powyższego wynika wniosek, że organy administracji nienależycie rozpatrzyły istotę sprawy, nieprawidłowo określiły zakres stron w postępowaniu administracyjnym, a wydane decyzje zostały z naruszeniem art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych i art. 28 kpa. Nadto skarżąca nadmieniła, że zakres robót w postaci: 1. wyremontowanie osłony przeciwpożarowej po obu stronach wiaduktu, 2. uzupełnienie słupków żelbetowych w barierce ochronnej po obu stronach balustrady na wiadukcie, 3. uzupełnienie warstwy nawierzchni chodnika po obu stronach wiaduktu, już został wykonany /pkt 2 i 3/, lub będzie wykonany /pkt l/, gdy pozwolą na to warunki atmosferyczne. Oznacza to, że skarżąca nie uchyla się od wykonywania napraw, ale wyłącznie tych, które z mocy odpowiednich przepisów go obciążają. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje argumenty, zawarte w zaskarżonej decyzji, i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do argumentacji Skarżącej, sformułowanej w przedmiotowej skardze, uzupełniająco organ stwierdził, że nie można zgodzić się z podniesioną w skardze argumentacją Skarżącej, że w niniejszej sprawie adresatem części obowiązków winien być właściwy zarząd kolei. Stosownie do brzmienia przepisu art. 28 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, do zarządu kolei należy wyłącznie konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi. Przepis ten nie daje więc podstaw do nałożenia na tenże podmiot obowiązku wykonania określonych w decyzji organu I instancji robót budowlanych, charakter ich wykracza bowiem poza zakres bieżącej konserwacji. W myśl art. 19 ust. 2 pkt 4 tejże ustawy, zarządcą drogi gminnej jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Natomiast jak stanowi art. 20 pkt 4 ww. ustawy do zarządcy drogi należy m.in. utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich (wiadukt), urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Jak ustalono w toku postępowania, przedmiotowy wiadukt drogowy jest drogowym obiektem inżynierskim zlokalizowanym w km 0+450 ciągu drogi gminnej S. – J. nad linią kolejową [...] –R. (dz. ew. nr [...], obręb [...]-S., jednostka ewidencyjna [...]-P.). W tak określonym stanie prawnym adresatem obowiązków nałożonych skarżoną decyzją organu nadzoru budowlanego może być wyłącznie Gmina i Miasto P.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga nie jest zasadna i na uwzględnienie nie zasługuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Badając zaskarżoną decyzję pod kątem przesłanek wyżej wymienionych Sąd stwierdził, że nie narusza ona prawa w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia. Stan faktyczny w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości i w ocenie Sądu został ustalony prawidłowo. Przedmiotowy wiadukt drogowy jako obiekt mostowy (pkt 13 art. 4 ustawy o drogach publicznych) jest drogowym obiektem inżynierskim zdefiniowanym w art. 4 pkt 12 ustawy o drogach publicznych wobec czego stanowi część drogi. Zgodnie z art. 20 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do zarządcy drogi należy m.in. utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich (wiadukt), urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Oznacza to, że leżący w ciągu drogi gminnej przedmiotowy wiadukt powinien być utrzymywany w należytym stanie technicznym przez zarządcę drogi gminnej. Zgodnie z oceną stanu faktycznego dotyczącą przedmiotowego wiaduktu niezbędne jest wykonanie następujących robót: 1. wykonanie prawidłowej otuliny na odkrytym zbrojeniu wiaduktu, 2. zastosowanie na powstałe ubytki struktury betonu dodatkowo powierzchniowej impregnacji lub zabezpieczenia za pomocą powłok, 3. zapewnienie ochrony naprawionej powierzchni przed wilgocią oraz przed korozją mrozową, 4. uzupełnienie skarpy pod przyczółkami i odpowiednie uformowanie i zagęszczenie w celu odprowadzenia wód opadowych, 5. wyremontowanie osłony przeciwporażeniowej po obu stronach wiaduktu, 6. uzupełnienie słupków żelbetowych w barierce ochronnej po obu stronach balustrady na wiadukcie, 7. uzupełnienie warstwy nawierzchni chodnika po obu stronach wiaduktu. Oznacza to, iż przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wynika, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Z kolei z art. 61 Prawa budowlanego wynika, iż rozdział 6 w/w ustawy skierowany jest do właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych. Z przepisów tych wynika, iż obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości może być skierowany jedynie do powyżej wskazanych podmiotów. Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 469/06, z którego wynika, że "właściciel lub zarządca obiektu budowlanego odpowiada za stan obiektu i tylko on może być adresatem decyzji przewidzianych w rozdziale 6 ustawy – Prawo budowlane". Stanowisko takie zostało zaprezentowane również w przywołanym przez organ odwoławczy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1597/97. W świetle powyższych okoliczności należy uznać, że Gmina i Miasto P. jako zarządca przedmiotowej drogi i wiaduktu mogła być adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Niezależnie od tego wskazać należy, iż stosownie do treści przepisu art. 28 ust 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do zarządu kolei należy konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi, jednak treść tego unormowania nie rozstrzyga kwestii dotyczącej podmiotu uprawnionego do sprawowania zarządu wiaduktem drogowym usytuowanym nad linią kolejową. Poza tym zauważyć należy, iż wskazany wyżej przepis dotyczy konserwacji elementów wiaduktu, zaś w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z jego remontem. Oczywiście czym innym jest konserwacja, a czym innym remont. Na marginesie wskazać należy, iż nałożenie na zarządcę obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nie decyduje o tym, kogo będą obciążały koszty przeprowadzonych robót. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 637/05 stwierdził, że "Nałożenie w drodze decyzji obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ; obecnie art. 66 ust.1 pkt 3 i 4 ) na zarządcę obiektu budowlanego w żadnym wypadku nie oznacza stwierdzenia, iż uchybił on obowiązkom, jakie na zarządców nakłada Prawo budowlane. Decyzja ta nie przesądza też o tym, kogo będą obciążały koszty doprowadzenia obiektu budowlanego do należytego stanu". Pogląd ten w całości zasługuje na aprobatę. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił jako nieuzasadnioną.