I OSK 968/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Arkadiusz Despot–Mładanowicz sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 371/11 w sprawie ze skargi S. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy M. m.[...] W. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S. K. na rzecz Miasta [...] W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 371/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2010 r. S. K. wystąpił o uregulowanie jego uprawnień do lokalu nr [...] w budynku położonym przy ulicy D. [...] w Warszawie, którego ostatnią najemczynią była (zmarła w dniu [...] lipca 2009 r. ) R. K. Wg oświadczenia wnioskodawcy – jego ciotka. Uchwałą z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] - wydaną na podstawie § 6 pkt 8 uchwały Nr XLVI/1422/2008 Rady m. st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m. st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485) oraz § 24 ust. 1 i § 26 uchwały Nr LVIII/1751/2009 r. Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 2937) - Zarząd Dzielnicy [...] odmówił zakwalifikowania m. in. powyższego wniosku. Z ustaleń organu wynikało bowiem, że wnioskodawca nie należał ani do grona osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu lokalu - na podstawie art. 691 k.c., ani też nie spełniał wszystkich kryteriów określonych w § 31 w/w uchwały Nr LVIII/1751/2009 r. Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. S. K. zamieszkiwał wprawdzie z najemczynią lokalu aż do chwili jej śmierci i prowadził z nią wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej [...] lat, nie zalegał też z opłatami za korzystanie z lokalu oraz spełniał kryterium metrażowe i dochodowe dla osób samotnych, jednakże nie należał do grona osób uprawnionych, wymienionych w § 31 ust. 2 w/w uchwały. Przepis ten do tego rodzaju osób zalicza jedynie: małżonka najemcy, zstępnych, wstępnych, pasierba, zięcia, synową, rodzeństwo, ojczyma, macochę i teściów. W dniu [...] grudnia 2010 r. S. K. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, następstwem czego uchwałą z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy odmówił uwzględnienia w/w wezwania stwierdzając, iż przedmiotowa uchwała była zgodna z przepisami prawa. Zaskarżając do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], S. K. wnosił o jej uchylenie z powodu naruszenia prawa. Skarżący w szczególności twierdził, iż odmowa zakwalifikowania jego wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu była nieuzasadniona, gdyż - w dacie zgonu R. K. tj. w dniu [...] lipca 2009 r. - obowiązywała uchwała Rady m. st. Warszawy z dnia 2 grudnia 2004 r. nr XLIII/1010/2004 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy, której przepisy nie zawierały ograniczenia kręgu osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu po śmierci najemcy. Odpowiadając na skargę, Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną w skrócie dalej: "P.p.s.a".) – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała nie uchybiała prawu. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że - zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. z 2001 r. Dz. U. 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tj. z 2005 r. Dz. U. 31, poz. 266 ze zm.) - do zadań własnych gminy należy zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. upoważniła radę gminy do uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład tego zasobu, które powinny określać między innymi tryb rozpatrywania i załatwiania wniosku o najem lokali. Oznacza to, że powołane przepisy prawa przewidują tryb i kompetencje rad gmin do określania szczegółowych kryteriów pozwalających na uzyskanie najmu, procedury kwalifikacji do najmu lokali mieszkaniowych wraz z mechanizmem kontroli społecznej. Każda gmina na terenie kraju ma możliwość wprowadzenia własnej procedury. W przedmiotowej sprawie, wykonując upoważnienie wynikające z w/w przepisu ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, Rada Miasta Stołecznego Warszawy podjęła w dniu 9 lipca 2009 r. uchwałę Nr LVIII/1751/2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która w § 50 wygasiła moc obowiązywania uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 2 grudnia 2004 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. W § 50 ust. 2 wskazano, iż uchwała z dnia 9 lipca 2009 r. wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Uchwała zaś została ogłoszona w dniu 13 sierpnia 2009 r., co oznaczało, iż przywołana w skardze uchwała z dnia 2 grudnia 2004 r., nie obowiązywała już w dacie składania wniosku przez skarżącego (wniosek z dnia [...] kwietnia 2010 r.) oraz w dacie jego rozpoznania. W tej dacie obowiązywała bowiem uchwała z dnia 9 lipca 2009 r., która w rozdziale 8 reguluje zasady postępowania w stosunku do osób, które nie wstąpiły w stosunek najmu po śmierci najemcy albo pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę. W rezultacie Sąd Wojewódzki uznał, że wniosek skarżącego był prawidłowo rozpoznawany bo na podstawie uchwały Rady Miasta st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., a nie, jak wnioskował o to skarżący, na podstawie przepisów nieobowiązującej już poprzedniej uchwały. Ponadto, Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że treść § 31 ust. 1 i ust. 2 uchwały Rady m. st. Warszawy nie pozwalała na zawarcie z S. K. umowy najmu dotyczącej lokalu zajmowanego dotąd przez R. K. Okolicznością bezsporną bowiem było to, że zmarła najemczyni nie była dla wnioskodawcy osobą bliską, o której mowa w w/w przepisie. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, S. K. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie § 31 ust. 1 i ust. 2 Uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy zamiast przepisu § 40 Uchwały nr XLIII/1010/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 2 grudnia 2004 r. w brzmieniu ustalonym Uchwałą Rady m. st. Warszawy nr LII/1384/205 z dnia 19 maja 2005 r. 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na nie uwzględnieniu skargi pomimo podstaw do jej uwzględnienia – to jest naruszenie normy przepisu art. 147 §1 P.p.s.a. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, S. K. wnosił o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez orzeczenie zgodnie ze skargą tj. stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] , ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny niewłaściwie uznał prawidłowość zastosowania przez organ w uchwale Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] przepisów prawa materialnego a to § 31 ust 1 i ust. 2 uchwały Rady m st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy, podczas gdy w dacie zdarzenia tworzącego po stronie skarżącego prawo podmiotowe, polegające na możliwości żądania od organu zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego po zmarłym najemcy obowiązywał przepis § 40 uchwały nr XLIII/1010/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 2 grudnia 2004 r. który zawierał regulację korzystniejszą dla strony. Na podstawie wcześniejszej uchwały skarżący bowiem spełniał wszystkie kryteria pozwalające organowi do uwzględnienia jego wniosku i zakwalifikowania go do zawarcia umowy najmu lokalu. Podnoszono, że uchwała z 2009 r. nie zawiera żadnych przepisów przejściowych, co w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego stanowi istotne naruszenie reguł dobrej legislacji. Podkreślano też, ze uchwała ta nie zawiera przepisów regulujących sytuację osób, które nabyły prawa lub nawet złożyły wnioski w czasie obowiązywania poprzedniej uchwały a ich wnioski nie zostały rozpoznane do dnia wejścia w życie uchwały z 2009 r. W związku zaś z tym, że – wg skarżącego kasacyjnie – zaskarżona uchwała naruszała prawo materialne, Sąd Wojewódzki winien zastosować w analizowanej sprawie art. 147 § 1 P.p.s.a., czego jednak nie uczynił. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednakże pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Przesłanki nieważności w przedmiotowej sprawie nie zaistniały, zatem Sąd Kasacyjny rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów, które nie są zasadne. Podniesiony przez stronę zarzut naruszenia prawa materialnego sprowadzał się do twierdzenia, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż na gruncie zaistniałego w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym stanu faktycznego, zastosowanie odnajdowały przepisy uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., nr LVIII/1751/2009 w sytuacji, gdy wniosek strony winien być rozpoznany w oparciu o przepisy uchwały tego samego organu z dnia 2 grudnia 2004 r., nr XLIII/1010/2004, w brzmieniu ustalonym uchwałą z dnia 19 maja 2005 r., nr LII/1384/205, obowiązującej w dacie śmierci R. K. (ciotki skarżącego kasacyjnie), z którą zamieszkiwał w wynajmowanym przez nią mieszkaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe stanowisko nie mogło zasługiwać na uwzględnienie. Należy bowiem zauważyć, iż śmierć R. K. stanowiłaby zdarzenie wywołujące skutki prawne w postaci wstąpienia przez skarżącego kasacyjnie w miejsce zmarłej w stosunek najmu lokalu położonego przy ul. D. [...] w Warszawie wyłącznie w sytuacji, gdyby należał on grupy osób wymienionych w art. 691 § 1 k.c. Jeżeli zatem skarżący kasacyjnie nie kwalifikował się do w/w grupy, przysługujące mu prawo najmu przedmiotowego lokalu mogło wyłącznie wynikać z zawartej między nim a właścicielem tego lokalu (Miastem Stołecznym Warszawa) umowy najmu. Ta zaś mogła zostać zawarta po podjęciu stosowanej w tym przedmiocie uchwały zezwalającej na wstąpienie przez skarżącego kasacyjnie w tego rodzaju stosunek prawny. Wydanie takiej z kolei uchwały mogło nastąpić wyłącznie na skutek zainicjowania przez potencjalnego najemcę postępowania administracyjnego poprzez złożenie wniosku w tym przedmiocie. Śmierć dotychczasowego najemcy, nie inicjuje bowiem postępowania w zakresie zawarcie umowy najmu z osobą do tego uprawnioną na podstawie uchwały Rady m. st. Warszawy, lecz stanowi przesłankę umożliwiającą wszczęcie procedury zmierzającej do zawarcia takiej umowy przez osobę spełniającą warunki określone w uchwale. To zatem data złożenia przez skarżącego kasacyjnie wniosku inicjującego postępowanie, a nie śmierć R. K., miała w niniejszej sprawie decydujące znaczenie dla oceny, jakie przepisy odnajdowały w tym przypadku zastosowanie. Złożenie więc przez S. K. wniosku o zawarcie umowy najmu w dniu [...] kwietnia 2010 r. spowodowało, że wniosek ten mógł zostać wyłącznie rozpoznany – co Sąd I instancji prawidłowo ocenił – w oparciu o przepisy uchwały obowiązującej w tym czasie, tj. uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., nr LVIII/1751/2009. Brak zatem przepisów przejściowych w w/w uchwale, nie miał - na gruncie zaistniałego stanu faktycznego - żadnego znaczenia. W konsekwencji, należało uznać, iż Sąd I instancji zasadnie przyjął, że podjęta w dniu [...] listopada 2010 r. przez Zarząd Dzielnicy [...] uchwała nr [...], w zakresie dotyczącym S. K. mogła zostać wyłącznie oparta na przepisach uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, w świetle których – jak Sąd Wojewódzki słusznie uznał – skarżący kasacyjnie nie mógł zawrzeć umowy najmu lokalu pozostawionego po zmarłej R. K., gdyż nie należał do osób, które – w myśl § 31 ust. 1 i 2 powyższej uchwały – były uprawnione do zawarcia z nimi umowy najmu, który zajmuje. To zaś uzasadniło odmowę zastosowania w niniejszym przypadku art. 147 § 1 P.p.s.a., co czyniło zarzut naruszenia wskazanego przepisu postępowania nieusprawiedliwionym. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na zasadzie art. 204 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy procesowej.