II OSK 242/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant: starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 25 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1315/11 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1315/11 po rozpoznaniu skargi K. S. uchylił decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...] na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. Z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. Z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] w W., umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2010 r. ustalono, że roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej na nieruchomości przy ul. [...] w W. prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] pozwolenia na budowę. Z tego względu, organ postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na inwestorów E. i M. W. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną określającą prawidłowość ich wykonania oraz zgodność z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.). W wyniku rozpatrzenia zażalenia E. i M. W., M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy i oględzin przedmiotowej nieruchomości organ I instancji stwierdził odstępstwa od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu. Uznał jednak, że zmiany dokonane zostały w oparciu o rysunki dostarczone przez autora projektu i ujęte w inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Wskazał, że inwestor przedłożył stosowne dokumenty, tj. inwentaryzację wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną określającą prawidłowość ich wykonania. Z przedstawionej dokumentacji wynika natomiast, że prace budowlane zostały wykonane w oparciu o opracowanie projektowe dostarczone w ramach nadzoru autorskiego. Ponadto, autor projektu, oświadczył, iż zgodnie z art. 36a Prawa budowlanego "różnice w stosunku do projektu pierwotnego nie wprowadziły zmian w planie zagospodarowania terenu, charakterystycznych parametrów budynku (powierzchnia zabudowy, wysokości, długości, szerokości, kubatury oraz liczby kondygnacji)." W wyniku rozpoznania odwołania K. S. od powyższej decyzji, M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ przede wszystkim wskazał, że przedmiotowa inwestycja zrealizowana została w oparciu o ostateczną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] o warunkach zabudowy oraz decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę oraz wykonanie robót budowlanych. Podniósł, iż inwestor przedstawił inwentaryzację wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną określającą prawidłowość ich wykonania. Organ zaznaczył, że zakres robót wskazanych w inwentaryzacji zgadza się z zakresem robót ustalonym w trakcie przeprowadzonych oględzin na nieruchomości przy ul. [...] w W. Ponadto, zakres robót budowlanych nie dotyczy sytuacji wymienionych w art. 36a ust. 5 pkt 1-7 ustawy Prawo budowlane i stanowi nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z tego względu, w ocenie organu postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Organ dodał, że ustalenia protokolarne dokonane w trakcie oględzin przeprowadzonych na przedmiotowej nieruchomości nie wskazują na wykonanie podpiwniczenia, na istnienie którego wskazuje skarżący. Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu I instancji w żaden sposób nie narusza przepisów prawa, a organ rozpatrzył sprawę zgodnie z zaleceniami zawartymi w zgromadzonym materiale dowodowym. Skargę na powyższą decyzję wniósł K. S. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu kwestią najistotniejszą w sprawie jest interpretacja dokonanych przez inwestora odstępstw w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego i ich kwalifikacja przez organy nadzoru budowlanego jako odstępstwa nieistotne, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego w ocenie Sądu umorzenia postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, że w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, odstąpienia niepowodujące negatywnych skutków (dopuszczalne) nie mogą dotyczyć: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu (ust. 5 pkt 1), czyli przede wszystkim zmiany usytuowania obiektu na działce; 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji (ust. 5 pkt 2), a więc gabarytów (rozmiarów) obiektu budowlanego; 3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne (ust. 5 pkt 5) - w tych obiektach, w stosunku do których takie wymagania są sformułowane (zob. art. 5 ust. 1 pkt 4); 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (ust. 5 pkt 6); 5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 5 pkt 6) - ustalenia te mogą zawierać pewne szczegółowe wymagania lub parametry, nieujęte w wyżej wymienionych punktach (np. wygląd czy rodzaj ogrodzeń od miejsc publicznych, określenie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej); 6) zakresu objętego opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi (ust. 5 zdanie końcowe). W przypadku dokonania istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego obowiązkiem organów budowlanych jest wymusić na inwestorze dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę lub w przepisach Prawa budowlanego, a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku, do nakazania zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części. W samej ustawie zawarty został katalog działań inwestora uznanych za stanowiące istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Katalog ten został sformułowany w formie negatywnej (ust. 5) - nieistotne odstąpienie nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy jednego z ośmiu aspektów wymienionych w omawianym przepisie. Katalog ten ma formę zamkniętą (wyliczenie kompletne). Został on następnie zmodyfikowany (ograniczony) nowelizacją ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. Sąd wskazał, że zadaniem organów nadzoru budowlanego w sprawie niniejszej była zatem prawidłowa ocena stwierdzonych odstępstw od projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2008 r. Przeprowadzone w dniu [...] października 2010 r. oględziny wykonanych robót budowlanych wykazały, iż odstępstwa od projektu budowlanego polegały na: - zmianie części konstrukcji i odbudowy klatki schodowej; - przebudowie wyjścia na ogród, przebudowano istniejące schody z piwnicy, - poszerzeniu wyjścia z poziomu piwnicy. Również inwentaryzacja wykonanych robót budowlanych wraz z ich oceną techniczną sporządzona przez mgr inż. R. Ł., na której oparły się organy, określa jako odstępstwo "zmianę geometrii schodów wyjściowych z piwnicy na ogród wraz z wykonaniem fragmentu poszerzenia w poziomie piwnicy, zabezpieczanego balustradą". Zmianę tę ilustruje dołączona do akt dokumentacja fotograficzna. Sąd wskazał, że co prawda ocena techniczna we wnioskach wskazuje, iż "kubatura budynku nie uległa zmianie ponieważ powiększenie wyjścia na ogród bilansuje się z likwidacją galerii"- co zdaniem Sądu organy przejmują bezkrytycznie nie poddając powyższego dowodu żadnej ocenie, to należy zauważyć, iż umknęło uwadze organów, że powiększenie wyjścia na ogród w stosunku do zaprojektowanego z pewnością zmienia sposób zagospodarowania działki przewidziany w zatwierdzonym projekcie, co wyczerpuje dyspozycję art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego i wymaga interwencji organów nadzoru budowlanego. Sąd zwrócił także uwagę, że budynek położony jest na terenie [...] wpisanego jako układ urbanistyczny do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] września 1980 r. pod numerem [...], co skutkowało wydaniem przez [...] Konserwatora Zabytków decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. zezwalającej na roboty budowlane objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę. Sąd wskazał, że rzeczą organów nadzoru budowlanego będzie ocena, czy stwierdzone odstępstwa nie dotyczą zakresu objętego decyzją Nr [...] co skutkowałoby wyczerpaniem dyspozycji art. 36a ust. 5 zdanie końcowe. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. W., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: I. Wypełnienie dyspozycji art. 183 § 2 pkt 5 ustawy poprzez pozbawienie skarżącego możności obrony swych praw i tym samym spełnienie przesłanki nieważności postępowania; II. W granicach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisu art. 106 ustawy poprzez pozbawienie strony możliwości złożenia wyjaśnień mających istotne znaczenia dla sprawy; III. W granicach art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisu art. 45 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku poprzez pozbawienie skarżącego prawa do sądu; IV. W granicach art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku poprzez naruszenie przepisów p.p.s.a. i tym samym naruszenie zasady legalizmu; V. W granicach art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 36a ustawy prawo budowlane, w sytuacji gdy odstępstwa od pozwolenia na budowę nie były istotne. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku z uwagi na przesłankę nieważności postępowania i przekazanie Sądowi I instancji sprawy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył K. S., podnosząc, że pełnomocnik skarżącego kasacyjnie miał możliwość złożenia wyjaśnień i ustosunkowania się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zarówno podczas rozprawy w dniu 12 października 2011 r., jak i w postępowaniu administracyjnym i sądowym. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła także E. W., popierając zarzuty i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zupełnie pozbawione podstaw są zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w pkt I-IV, zmierzające do wykazania, że skarżący został pozbawiony prawa do sądu na skutek uniemożliwienia mu złożenia wyjaśnień mających istotne znaczenie dla sprawy, co zdaniem skarżącego wypełnia przesłankę nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Na wstępie wskazać należy, że z protokołu rozprawy z dnia 12 października 2011 r. wynika, że pełnomocnik skarżącego był obecny na rozprawie, miał zatem możliwość przedstawienia swojego stanowiska w sprawie. Godzi się także zauważyć, że na gruncie art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Tym samym sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, na które składają się akta sądowe i akta administracyjne. Przepis ten oznacza zakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym i zakaz wykraczania przez sąd administracyjny poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym. Ponadto sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd orzekał na podstawie innego materiału dowodowego niż zgromadzony w aktach sprawy. Również z protokołu rozprawy nie wynika, aby Sąd I instancji przeprowadzał jakieś postępowanie dowodowe, w którym pełnomocnik skarżącego zostałby pominięty i pobawiony możliwości złożenia wyjaśnień. Pełnomocnik skarżącego nie wnosił zaś o sprostowanie ani uzupełnienie protokołu rozprawy. Tym samym nie można uznać, żeby skarżący został pozbawiony prawa do sądu. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, wskazać należy, że z przepisu tego wynika, iż nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Nieruchomość przy ul. [...] w W. położona jest na terenie [...] wpisanego jako układ urbanistyczny do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] września 1980 r. pod numerem [...], co oznacza, że stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568) na wykonanie robót budowlanych przy budynku położonym na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagana jest zgoda konserwatora zabytków. W niniejszej sprawie [...] Konserwator Zabytków decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. zezwolił na roboty budowlane objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę. W wyniku przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2010 r. oględzin wykonanych robót budowlanych stwierdzono odstępstwa od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego. W tej sytuacji, Sąd I instancji zasadnie uznał, że kluczowa w sprawie niniejszej jest ocena, czy dokonane przez inwestora odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego mają charakter istotny i czy dotyczą zakresu objętego decyzją [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...]. Brak dokonania takiej oceny skutkował naruszeniem przez organy art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Podkreślenia jednakże wymaga, że przedwcześnie Sąd I instancji uznał, że powiększenie wyjścia na ogród w stosunku do zaprojektowanego zmienia sposób zagospodarowania działki przewidziany w zatwierdzonym projekcie. Takie twierdzenie Sądu było nieuprawnione, zważywszy na wskazane przez Sąd uchybienia organów związane właśnie z brakiem zbadania powyższej kwestii przez organy. Dopiero bowiem rzeczą organów w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie ocena charakteru dokonanych odstępstw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.