I OSK 193/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. NSA Janusz Furmanek, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1440/11 w sprawie ze skargi I. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz I. E. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1440/11, po rozpoznaniu skargi I. E., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1951 r. nr [...] odmówiło A. I. oraz G., D. i A. C. przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] ozn. hip. [...]. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Przed wejściem w życie dekretu właścicielami tej nieruchomości byli: Ł. – M. z C. co do 320/512, H. z C. R. co do 87/512, R. z C. R. co do 87/512, A. – I. C., G. C., D. C. i A. C. co do 87/512 w częściach równych. L. N. wnioskiem z dnia 12 lutego 2009 r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] sierpnia 1951 r. Wnioskodawca wskazał, że współwłaścicielką nieruchomości położonej przy ul. [...] była m.in. H. R., która zmarła – według oświadczenia – 12 grudnia 1942 r. We wniosku wskazano, że spadek po H. R. nabyła R. N. z domu R. Jak podano we wniosku, R. N. zmarła 21 czerwca 1992 r., natomiast spadek po niej dziedziczy w całości wnioskodawca, jako jej mąż. We wniosku podano też, że obecnie toczy się przed Sądem Rejonowym dla Warszawy Śródmieścia pod sygnaturą akt VI Ns 1183/08 postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po H. R. i R. N. z domu R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wystąpiło do wnioskodawcy o przedłożenie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po H. R. i R. N. z domu R. 13 sierpnia 2009 r. do Kolegium wpłynęło pismo, do którego dołączono postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia z 4 czerwca 2009 r. sygn. akt VI Ns 1183/08 o zawieszeniu, na podstawie art. 177 § 1 pkt 6 k.p.c., postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po H. R. i R. N. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] sierpnia 1951 r. W uzasadnieniu organ negatywnie ocenił możliwość wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia z przyczyn podmiotowych. Żądający wszczęcia postępowania nie wykazał bowiem następstwa prawnego po byłej współwłaścicielce nieruchomości – H. R. Jak wynika z przedłożonego postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. akt VI Ns 1183/08, postępowanie spadkowe po H. R. i R. N. zostało zawieszone. W chwili obecnej wnioskodawca nie legitymuje się zatem żadnym dokumentem stwierdzającym jego następstwo prawne po zmarłej współwłaścicielce nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie. Tym samym nie wykazał, że jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanego orzeczenia. Po rozpatrzeniu wniosku L. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2009 r. Kolegium w pełni podzieliło argumentację odnoszącą się do zasadności odmowy wszczęcia postępowania, zawartą w zaskarżonej decyzji. W szczególności podniesiono, iż wnioskodawca nie przedstawił żadnego dowodu potwierdzającego, że jest następcą prawnym po zmarłej współwłaścicielce nieruchomości. Jednocześnie organ podkreślił, że nie jest właściwy do ustalenia następstwa prawnego (stwierdzenia nabycia spadku), o co w istocie wnosi wnioskodawca, uzasadniając swój interes prawny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdzono, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego. Sytuacja taka mogłaby wystąpić jedynie wówczas, gdyby postępowanie zostało wszczęte. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. wniósł L. N. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewydaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po H. R. i R. N., toczącego się przed Sądem Rejonowym dla Warszawy – Śródmieścia w sprawie VI Ns 1183/08, w sytuacji, gdy rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji zależało od ustalenia następstwa prawnego po H. R. i R. N. Kwestia następstwa prawnego stanowi zagadnienie wstępne i organ powinien był zawiesić postępowanie do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku. Po wniesieniu skargi do sądu, w dniu 22 lipca 2010 r. zmarł skarżący L. N., w związku z czym postanowieniem z dnia 24 marca 2011 r. Sąd zawiesił postępowanie, w oparciu o art. 124 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Po przystąpieniu do sprawy spadkobiercy skarżącego – I. E., postanowieniem z dnia 29 lipca 2011 r. postępowanie zostało podjęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżone decyzje stwierdził, że twierdzenie organu o braku interesu prawnego L. N., jako wnioskodawcy postępowania nadzorczego w stosunku do orzeczenia z [...] sierpnia 1951 r. nie zostało jednak w sposób stanowczy potwierdzone. Braku interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, jeśli taki interes ma wynikać z następstwa prawnego po byłym właścicielu nieruchomości (art. 28 k.p.a.), nie można, zdaniem Sądu I instancji, utożsamiać z czasowym brakiem postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Dotyczy to także żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 157 § 2 k.p.a.). Sąd I instancji przedstawił poglądy doktryny i orzecznictwa ukształtowane na tle art. 157 § 3 k.p.a. i stwierdził, że w takiej sytuacji jak w rozpoznawanej sprawie powinno dojść do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1951 r., a następnie postępowanie powinno zostać zawieszone (na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) do czasu potwierdzenia następstwa prawnego wnioskodawcy. Gdyby okazało się, że wnioskodawca nie jest spadkobiercą byłej współwłaścicielki nieruchomości warszawskiej, postępowanie powinno zostać umorzone (art. 105 § 1 k.p.a.). Art. 157 § 3 k.p.a. ma zastosowanie do sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. W sprawie nie było oczywiste, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego była więc nieuzasadniona i naruszyła art. 157 § 3, art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż nie wyjaśniona została kwestia interesu prawnego wnioskodawcy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obecnie można powiedzieć, że zaniechanie organu we właściwym ustaleniu interesu prawnego wnioskodawcy miało wpływ na wynik sprawy, gdyż w postępowaniu sądowym przedstawione zostało postanowienie spadkowe zarówno po H. R. jak i R. N. Niezależnie więc od stanowiska, czy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia miał zastosowanie art. 61 § 3 k.p.a. (w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji), zdaniem WSA w Warszawie, naruszone zostały powołane przepisy k.p.a., co skutkowało brakiem wyjaśnienia rzeczywistego interesu prawnego wnioskodawcy, którego następcą prawnym jest obecnie I. E. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. i art. 157 § 3 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r.) w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przez błędne przyjęcie, iż skarżący posiadał legitymację do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] sierpnia 1951 r. podczas gdy nie wykazał następstwa prawnego po osobie, której dotyczyło to orzeczenie; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a, 77 § 1 k.p.a i 80 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przez błędne przyjęcie, iż w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji Kolegium doszło do naruszenia tych przepisów w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, podczas gdy do naruszenia wskazanych przepisów nie doszło; 3) art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż skarżący był legitymowany do wniesienia skargi, podczas gdy wskutek niewykazania następstwa prawnego, pomimo wezwania organu, brak było podstaw do uznania, iż posiadał on interes prawny w zaskarżeniu decyzji Kolegium. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wskazano, że nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania na żądanie osoby, która nie może wywieść swojego interesu prawnego w danej sprawie. L. N. w dacie składania wniosku nie wykazał żadnej materialnoprawnej podstawy uzasadniającej jego żądanie. Nie wywodził przymiotu strony z żadnego przepisu prawa materialnego. Byłą właścicielką nieruchomości była H. R., która zmarła - według oświadczenia - 12 grudnia 1942 r. W istocie w dacie orzekania obiema decyzjami Kolegium wnioskodawca dopiero ubiegał się o stwierdzenie, że spadek po H. R. nabyła R. N. z domu R., a po R. N. - sam wnioskodawca. Jak wskazał w skarżonym wyroku Sąd, L. N. był zatem w sytuacji prawnej, w której interes prawny ewentualnie by posiadał, gdyby postępowanie cywilne zakończyło się korzystnym dla niego postanowieniem. Jednakże w dacie orzekania decyzjami Kolegium postępowanie cywilne było zawieszone. Ponadto Kolegium nie naruszyło art. 157 § 3 k.p.a., albowiem rozstrzygnięcie nastąpiło w drodze decyzji; przepis ten był przepisem o charakterze formalnym i nie dotyczył merytorycznej treści zapadającego na jego podstawie rozstrzygnięcia. Nie naruszyło art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem zawieszenie postępowania może nastąpić jedynie wtedy, gdy zostanie ono wszczęte (Sąd w skarżonym wyroku zresztą va; potwierdza tę tezę) — a Kolegium takiego wszczęcia odmówiło. Nie naruszono także art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., albowiem stan faktyczny sprawy, a więc materiał dowodowy, był znany i żadnych innych materiałów Kolegium nie miało obowiązku i nie mogło zgromadzić - nikt, łącznie ze skarżącym, nie twierdził, że postępowanie spadkowe było zakończone i strona legitymuje się stosownym dokumentem stwierdzającym nabycie spadku. W istocie zarzuty naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. jest sprzeczny z wywodem Sądu - nie nakazał on bowiem dokonywać jakichkolwiek ustaleń, a jedynie przedstawił odmienną, zdaniem Kolegium niezgodną z art. 157 § 2 k.p.a., interpretację istniejącego stanu faktycznego. Kolegium właściwie oceniło również na podstawie materiału dowodowego podstawową na dzień wydania decyzji okoliczność — L. N. nie legitymował się interesem prawnym do żądania wszczęcia postępowania. Sąd stwierdził, że dopiero "w postępowaniu sądowym przedstawione zostało postanowienie spadkowe (k. 65) zarówno po H. R. jak i R. N. Sąd nie wyjaśnił, na czym polegało zaniechanie organu we właściwym ustaleniu interesu prawnego wnioskodawcy"; organ z całą pewnością niczego nie zaniechał, wzywał ustanowionego w sprawie profesjonalnego pełnomocnika do przedłożenia właściwych postanowień spadkowych, jednakże w dacie wydania decyzji ich nie było. W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. E. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Po pierwsze skonstatować należy, że nie jest trafny wywód skargi kasacyjnej upatrujący naruszenia art. 50 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie był legitymowany do wniesienia skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że osoba którą w decyzji administracyjnej wskazano jako stronę, choćby nią de facto nie była, ma prawo wnieść w ramach interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego. Za nieuzasadniony uznać należy także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit, c "P.p.s.a." w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. i art. 157 § 3 k.p.a. Sąd I instancji zasadnie uznał, że organ powinien zawiesić postępowania do czasu doręczenia prawomocnego postanowienia, z którego by wynikało następstwo prawe L. N. po H. R. i R. N. Generalna zasada wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a. wskazująca dzień doręczenia żądania organowi jako datę wszczęcia postępowania administracyjnego znajduje zastosowanie także w postępowaniu nadzorczym. Po otrzymaniu wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej rzeczą organu jest ustalenie czy wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu (strony). Tak też było w badanej sprawie. Po otrzymaniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podjęło czynności zmierzające do ustalenia czy wniosek pochodzi od podmiotu, któremu w tym postępowaniu przysługuje przymiot strony. W tym celu wezwało pełnomocnika L. N. do złożenia postanowienia sądu, z którego wynikało by, że L. N. dziedziczy po H. R. i R. N. Oznacza to, że organ podjął czynności w sprawie. Inaczej mówiąc wszczął postępowanie. Skoro tak, to miał obowiązek na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. zawiesić postępowanie w sytuacji, gdy pełnomocnik skarżącego poinformował organ, że kwestia następstwa prawnego L. N. po H. R. i R. N. nie została jeszcze prawomocnie rozstrzygnięta przez sąd powszechny. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. "Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Artykuł 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi expressis verbis o obowiązku zawieszenia postępowania. Naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego jest kwalifikowanym naruszeniem przepisu prawa materialnego, którego niezastosowanie oznacza wkroczenie w kompetencje innego organu państwowego w tym przypadku sądu powszechnego. Skoro art. 157 § 2 k.p.a. stanowi, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na wniosek strony (..) to odmawiając wszczęcia takiego postępowania samorządowe kolegium odwoławcze uznało, że L. N. nie ma przymiotu strony ergo nie jest następcą prawnym po H. R. i R. N. do czego nie było uprawnione. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto o art. 204 pkt 2 P.p.s.a.