I SA/Wa 1440/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2011 r. sprawy ze skargi I. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej I. E. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1951 r. nr [...] odmówiło A. I. oraz G., D. i A. C. przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. hip. [...]. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Przed wejściem w życie dekretu właścicielami tej nieruchomości byli: L. C. co do [...], H. R. co do [...], R. R. co do [...], A. C., G. C., D. C. i A. C. co do [...] w częściach równych. L. N. wnioskiem z dnia 12 lutego 2009 r. (data wpływu) zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1951 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do powyższej nieruchomości. Wnioskodawca wskazał, że współwłaścicielką nieruchomości położonej przy ul. [...] była m.in. H. R., która zmarła – według oświadczenia – [...] grudnia 1942 r. We wniosku wskazano, że spadek po H. R. nabyła R. N.. Jak podano we wniosku, R. N. zmarła [...] czerwca 1992 r., natomiast spadek po niej dziedziczy w całości wnioskodawca, jako jej mąż. We wniosku podano też, że obecnie toczy się przed Sądem Rejonowym W. pod sygnaturą akt [...] postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po H. R. i R. N. SKO wystąpiło do pełnomocnika wnioskodawcy o przedłożenie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po H. R. i R. N. [...].[...] sierpnia 2009 r. do Kolegium wpłynęło pismo pełnomocnika wnioskodawcy, do którego dołączono postanowienie Sądu Rejonowego W. z [...] czerwca 2009 r. sygn. akt [...] o zawieszeniu, na podstawie art. 177 § 1 pkt 6 k.p.c., postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po H. R. i R. N. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 157 § 3 K.p.a., decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1951 r. nr [...]. W uzasadnieniu podano, że w pierwszej kolejności należało dokonać analizy dopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego, gdyż ze względu na jego nadzwyczajny tryb ustawodawca wprowadził instytucję odmowy wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.). Taka odmowa może nastąpić w przypadku braków przedmiotowych lub podmiotowych. W zakresie przedmiotowym ustalono, że istnieje orzeczenie dotyczące oddania w użytkowanie wieczyste gruntu położonego w W. przy ul. [...]. Jednakże SKO negatywnie oceniło możliwość wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia z przyczyn podmiotowych. Żądający wszczęcia postępowania nie wykazał bowiem następstwa prawnego po byłej współwłaścicielce nieruchomości – H. R. Jak jednoznacznie wynika z przedłożonego postanowienia Sądu Rejonowego W. z dnia [...] czerwca 2009 r. sygn. akt [...], postępowanie spadkowe po H. R. i R. N. zostało zawieszone. W chwili obecnej zatem wnioskodawca nie legitymuje się żadnym dokumentem stwierdzającym jego następstwo prawne po zmarłej współwłaścicielce nieruchomości przy ul. [...] w W. Tym samym nie wykazał, że jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanego orzeczenia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy L. N. zarzucił powyższej decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2009 r. naruszenie art. 157 § 3 w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez przyjęcie, że wnioskodawcy nie przysługuje interes prawny w sytuacji, gdy jest on następcą prawnym byłych współwłaścicieli nieruchomości, a jedynie czasowo nie może wylegitymować się postanowieniem spadkowym z uwagi na trwające postępowanie. Stwierdził, że organ nie podjął niezbędnych czynności dla wyjaśnienia sprawy, czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a ponadto naruszył art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez niewydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania do czasu zakończenia sprawy spadkowej po H. R. i R. N., toczącej się w sądzie cywilnym. Po rozpatrzeniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. Kolegium w pełni podzieliło argumentację odnoszącą się do zasadności odmowy wszczęcia postępowania, zawartą w zaskarżonej decyzji. W szczególności SKO podniosło, iż w niniejszej sprawie wnioskodawca nie przedstawił żadnego dowodu potwierdzającego, że jest następcą prawnym po zmarłej współwłaścicielce nieruchomości. Jednocześnie Kolegium ustaliło, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. sygn. akt [...] zostało zawieszone postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po H. R. i R. N. Podkreśliło przy tym, iż nie jest organem właściwym do ustalenia następstwa prawnego (stwierdzenia nabycia spadku), o co w istocie wnosi wnioskodawca, uzasadniając swój interes prawny. Bezpodstawnym jest zatem zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W tej kwestii sprawa jest jednoznacznie wyjaśniona. Sąd zawiesił postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po H. R. i R. N. Tym samym wnioskodawca nie może przedstawić postanowienia sądu stwierdzającego nabycie spadku po tych osobach, a co za tym idzie potwierdzającego, że jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., to w niniejszej sprawie nie zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o ten przepis. Sytuacja taka mogłaby wystąpić jedynie wówczas, gdyby postępowanie zostało wszczęte. W przedmiotowej sprawie nie mamy jednak do czynienia z występowaniem kilku stron, które potwierdziły swoje następstwo prawne po byłych właścicielach (co najmniej z jedną taką osobą), a co za tym idzie z wszczęciem postępowania (przy braku innych przesłanek negatywnych) i zaistnieniem z kolei wątpliwości, co do następstwa prawnego innych osób uznających siebie za spadkobierców dawnych właścicieli i za strony postępowania (przynajmniej z jedną taką osobą). Innymi słowy, z uwagi na brak innych stron zachodzi w przedmiotowej sprawie podstawa do odmowy wszczęcia postępowania – stosownie do art. 157 § 3 k.p.a. – a nie do jego zawieszenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. wniósł L. N. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewydaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po H. R. i R. N., toczącego się przed Sądem Rejonowym W. w sprawie [...], w sytuacji, gdy rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji zależało od ustalenia następstwa prawnego po H. R. i R. N. Kwestia następstwa prawnego stanowi zagadnienie wstępne i organ powinien był zawiesić postępowanie do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku. W uzasadnieniu skarżący podsumował stanowisko organu w ten sposób, iż SKO uznało, że nie może samo ustalić następstwa prawnego po H. R. i R. N. oraz, że jedynym dowodem wykazania następstwa prawnego może być postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. Wobec niemożliwości przedłożenia takiego postanowienia przez skarżącego przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ przyjął, że skarżący nie jest następcą prawnym H. R. i R. N., a zatem nie na interesu w stwierdzeniu nieważności orzeczenia, czyli nie może być stroną postępowania. W ocenie skarżącego organ wydając zaskarżoną decyzję jak również poprzedzającą ją decyzję z dnia z dnia [...] sierpnia 2009 r., naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenie, czy skarżący mógł być stroną w sprawie było obowiązkiem organu na etapie wstępnym postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Etap ten kończy się wszczęciem postępowania lub odmową wszczęcia postępowania. Do postępowania tego stosuje się przepisy o zawieszeniu postępowania. Zatem jeśli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, czyli wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji lub jego odmowa, zależą od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, organ zawiesza postępowanie. Błędne jest stanowisko organu, jakoby sytuacja taka mogła zachodzić jedynie wówczas, gdy postępowanie zostało wszczęte. Organ zakłada, że na tym etapie nie stosuje się przepisów o zawieszeniu postępowania, a uzasadnia to tym, że na etapie wstępnym ustalił, że skarżący nie jest stroną. Tymczasem ustalenie tej okoliczności zależało od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Organ nie wiedział, czy skarżący jest następcą prawnym, ponieważ nie zostało wydane postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku. Właśnie dla takich sytuacji przewidziany jest obowiązek zawieszenia postępowania do czasu zakończenia sądowego postępowania spadkowego, którego to obowiązku organ nie wykonał. Zdaniem skarżącego jego stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2000 r. I SA 528/00 (LEX nr 54740) wyraził następujący pogląd: "Gdy osoba zgłaszająca żądanie stwierdzenia nieważności decyzji nie legitymuje się postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku, postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. powinno ulec zawieszeniu do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim bez wątpienia jest ustalenie kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie." W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Po wniesieniu skargi do sądu, w dniu 22 lipca 2010 r. zmarł skarżący L. N. (k. 41-42), w związku z czym postanowieniem z dnia 24 marca 2011 r. sąd zawiesił postępowanie, w oparciu o art. 124 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (k. 51-52). Po przystąpieniu do sprawy spadkobiercy skarżącego – I. E., postanowieniem z dnia 29 lipca 2011 r. postępowanie zostało podjęte. Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1951 r. (art. 157 § 3 K.p.a.) uznając, iż L. N. nie ma interesu prawnego w jego wszczęciu, gdyż w chwili wniesienia żądania nie legitymował się postanowieniem spadkowym po H. R., byłej współwłaścicielce nieruchomości [...] oraz nie wykazał następstwa prawnego po R. N., która – wedle twierdzenia wnioskodawcy – jest spadkobierczynią H. R. Twierdzenie Kolegium o braku interesu prawnego L. N., jako wnioskodawcy postępowania nadzorczego w stosunku do orzeczenia z [...] sierpnia 1951 r. nie zostało jednak w sposób stanowczy potwierdzone. Braku interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, jeśli taki interes ma wynikać z następstwa prawnego po byłym właścicielu nieruchomości (art. 28 K.p.a.), nie można utożsamiać z czasowym brakiem postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Dotyczy to także żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 157 § 2 K.p.a.). Za bezdyskusyjne sąd uznaje przy tym dwie kwestie. Spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku (art. 925 K.c.), aczkolwiek względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 K.c.). W stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał jeszcze art. 157 § 3 K.p.a. Na jego tle w orzecznictwie i doktrynie ukształtowały się dwa poglądy. Według M. Jaśkowskiej (Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, LEX 2009) "Postępowanie rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich dotyczy kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, drugi zaś postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Datę wszczęcia pierwszego z nich ustala się według art. 61 § 3 i 4 k.p.a. Natomiast drugie rozpoczyna się z momentem wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W ten sposób organ potwierdza, że żądanie wpłynęło od uprawnionego podmiotu (podobnie A. Matan (w:) Komentarz, 2007, t. 2, s. 345-346). Odmienny pogląd reprezentuje J. Borkowski (w:) Komentarz, 2008, s. 775 i W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, 2006, s. 221. Wydaje się jednak [zdaniem M. Jaśkowskiej], że ta różnica stanowisk polega na nieporozumieniu i utożsamianiu dwóch faz postępowania o stwierdzenie nieważności. Stąd wyroki NSA stwierdzające, że do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie ma zastosowania ogólna reguła z art. 61 § 3 k.p.a., należy odczytywać jako odnoszące się jedynie do tej drugiej części - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2003 r., I SA 2128/02, Mon. Praw. 2003, nr 4, s. 147: "W przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętego na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.) nie ma zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 157 § 3 k.p.a. wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność"; por. też wyrok NSA z dnia 10 lipca 2001 r., I SA 349/00, Lex nr 55299: "Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Przy tym nie ma tu zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ stosownie do postanowień zawartych w art. 157 § 3 k.p.a. ("odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji") wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli za strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność")". Jeśli więc przyjąć za M. Jaśkowską, że do pierwszej, wstępnej fazy postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji miał zastosowanie art. 61 § 3 K.p.a., to słuszny wydaje się zarzut skarżącego, iż po wszczęciu na wniosek strony tej fazy postępowania organ powinien je zawiesić, w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.), jakim bez wątpienia jest potwierdzenie następstwa prawnego wnioskodawcy postępowania nadzorczego po byłych właścicielach nieruchomości. Wydaje się, iż taki kierunek myślenia prezentowany jest też w cytowanym przez skarżącego wyroku NSA z dnia 22 lutego 2000 r. I SA 528/00 (LEX nr 54740). Także przy drugim stanowisku (dominującym, jak się wydaje, w judykaturze), odwołującym się do poglądu, iż w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczynanego na wniosek strony, nie ma zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 7.01.2003 r. I SA 2128/02, LEX nr 74587) – zdaniem sądu organ również nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania nadzorczego tylko dlatego, że wnioskodawca takiego postępowania, dla wykazania własnego interesu prawnego, powołuje się na następstwo prawne po osobie, która niewątpliwie taki interes by posiadała, jednakże na daną chwilę nie dysponuje potwierdzeniem nabycia spadku. Jeśli bowiem zważymy, że spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku (art. 925 K.c.), a "stwierdzenie praw do spadku zarówno w drodze postępowania sądowego, jak i przed notariuszem ma charter deklaratoryjny" (zob. P. Borkowski (w): Komentarz do art.1027 Kodeksu cywilnego, LEX/el 2009), to ostateczne potwierdzenie lub zaprzeczenie legitymacji wnioskodawcy do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego musi nastąpić na drodze postępowania cywilnego lub przed notariuszem. "Następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych (art. 28 k.p.a. w związku z art. 1025 § 2 k.c.)" (wyrok NSA z 16.01.2002 r. I SA 1421/00, ONSA 2003/2/64). Przed zakończeniem postępowania prejudycjalnego (spadkowego) organ nie może więc definitywnie rozstrzygnąć, czy wnioskodawca ma interes prawny we wszczęciu postępowania nadzorczego (czy jest następcą prawnym), czy też nie. Przed definitywnym rozstrzygnięciem tej kwestii nie może więc stwierdzić, że takiego interesu nie ma, więc nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania w trybie art. 157 § 3 K.p.a. Zwłaszcza w sytuacji, gdy wnioskodawca uprawdopodabnia swoje następstwo – jak w tym przypadku – aktami zgonu, urodzenia, a brakuje jedynie ostatecznego dowodu następstwa prawnego w postaci postanowienia spadkowego lub zarejestrowanego poświadczenia notarialnego (art. 1027 K.c.). W ocenie sądu, w takiej sytuacji jak w niniejszej sprawie powinno dojść do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1951 r., a następnie postępowanie powinno zostać zawieszone (na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.) do czasu potwierdzenia następstwa prawnego wnioskodawcy. Gdyby okazało się, że wnioskodawca nie jest spadkobiercą byłej współwłaścicielki nieruchomości [...], postępowanie powinno zostać umorzone (art. 105 § 1 K.p.a.). "Art. 157 § 3 k.p.a. ma zastosowanie do sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie" (zob. wyrok NSA z dnia 25.04.2006 r. I OSK 725/05, LEX nr 209119). W niniejszej sprawie nie było oczywiste, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego była więc nieuzasadniona i naruszyła art. 157 § 3, art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż nie wyjaśniona została kwestia interesu prawnego wnioskodawcy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obecnie można powiedzieć już z całą pewnością, że zaniechanie organu we właściwym ustaleniu interesu prawnego wnioskodawcy miało wpływ na wynik sprawy, gdyż w postępowaniu sądowym przedstawione zostało postanowienie spadkowe (k. 65) zarówno po H. R. jak i R. N. Niezależnie więc od stanowiska, czy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia miał zastosowanie art. 61 § 3 K.p.a. (w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji), naruszone zostały wyżej wskazane przepisy K.p.a., co skutkowało brakiem wyjaśnienia rzeczywistego interesu prawnego wnioskodawcy, którego następcą prawnym jest obecnie I. E. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ musi we właściwy sposób ustalić interes prawny wnioskodawcy postępowania nieważnościowego i ocenić, czy dopuszczalne jest badanie przesłanek nieważności orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1951 r., a jeśli tak ustalić krąg stron postępowania. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 152 i art. 200 P.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji.