II OSK 439/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz NSA Anna Łuczaj Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 935/11 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. II OSK 439/12 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 935/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (zwany dalej "WSA") oddalił skargę J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu (zwanego dalej "SKO") z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] Wójt Gminy Zbiczno - działając na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717, ze zm., dalej u.p.z.p.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) oraz art. 104 K.p.a. - odmówił inwestorom B. i J. J. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Organ wskazał, że na terenie Brodnickiego Parku Krajobrazowego, na którym miał być posadowiony budynek, obowiązuje zakaz wznoszenia nowych budynków w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych (§ 4 punkt 7 rozporządzenia nr 25/2006 Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 21 lutego 2006 r. w sprawie Brodnickiego Parku Krajobrazowego - Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. Nr 34, poz. 541, dalej "rozporządzenie nr 25/2006"). Tymczasem, w czasie oględzin działki w dniu 28 lutego 2011 r., organ ustalił, że wskazane miejsce zabudowy znajduje się w odległości mniejszej niż 100 m. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. SKO, po rozpatrzeniu odwołania B. i J. J., uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temuż organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało, że art. 4 ust. 2 u.p.z.p. stwarza możliwości zagospodarowania terenu także wówczas, gdy brak jest dla danego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takim wypadku określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Decyzję tę wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po odpowiednich uzgodnieniach przewidzianych przepisami prawa. Uzgodnienia dokonywane są w trybie przewidzianym przepisem art. 106 K.p.a. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków: określonych w art. 61 ust. 1 up.z.p. SKO podkreśliło, że jedynie w sytuacji, gdy inwestycji sprzeciwia się przepis prawa, organ - zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. - nie może wydać decyzji pozytywnej. Zdaniem organu odwoławczego zarzuty zawarte w odwołaniu są w części uzasadnione i zasługują na uwzględnienie. Podstawę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stanowi § 4 pkt 7 rozporządzenia nr 25/2006, zgodnie z którym w parku wprowadza się (m.in.) zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. W treści rozporządzenia nr 25/2006 przewidziano jednakże wyjątki od stosowania zakazu zabudowy dla trzech rodzajów inwestycji, którymi są: obiekty służące turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. SKO stwierdziło, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy potwierdza, że planowana inwestycja w postaci domku letniskowego miałaby się znajdować w odległości mniejszej niż wzmiankowane wyżej 100 m. Z akt nie wynika natomiast, by organ pierwszej instancji badał, czy planowany budynek letniskowy należy do którejś z kategorii obiektów podlegających wyłączeniu z zakazu zabudowy. Dokonanie zaś takich ustaleń, zdaniem SKO, było tym bardziej konieczne, że działki gruntu położone w sąsiedztwie planowanej inwestycji są zabudowane, a z załączonych do decyzji map wynika, że zabudowa jest zlokalizowana w odległości mniejszej niż wskazane wyżej 100 m, licząc od linii brzegu jeziora Sośno. Organ odwoławczy podzielił również podniesiony przez odwołujących się zarzut naruszenia art. 61 ust. 3, 4, i 5 u.p.z.p., bowiem, w ocenie SKO, organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, dlaczego uznał planowaną inwestycję za niezgodną z ww. przepisami. Jako zasadny uznał tym samym zarzut naruszenia art. 7, 77 i 107 K.p.a. Wskazał, że z akt sprawy wynika, że zgodnie z art. 10 K.p.a. Wójt wyznaczył stronom termin do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem (zawiadomienie z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...]). Pozostałych zgłoszonych zarzutów, dotyczących braku stosownych uzgodnień i braku wyjaśnienia, czy koniecznym było wydanie decyzji środowiskowej dla planowanej inwestycji, SKO nie uwzględniło. Wskazało, że dla decyzji negatywnej nie było koniecznym dokonywanie uzgodnień. Stosownie zaś do treści art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.), uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć, o których mowa w powołanym wyżej przepisie toteż nie istniała konieczność wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia. Skargę do WSA na powyższą decyzję SKO złożył J. J. wskazując, że chociaż zgadza się z rozstrzygnięciem SKO, to ma zastrzeżenia do treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Skarżący stwierdził, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega również samo uzasadnienie decyzji, albowiem jest ono integralna częścią decyzji. Wskazał, że SKO uchyliło decyzję organu pierwszej instancji, ale nie uchyliło uzasadnienia tej decyzji w całości, czym naruszyło art. 107 K.p.a. Podniósł, że SKO zgodziło się ze stanowiskiem Wójta Gminy Zbiczno, że decyzja negatywna nie podlega uzgodnieniom organów współdziałających, nie podając żadnej podstawy prawnej potwierdzającej słuszność takiego stanowiska. Zdaniem skarżącego w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego. Powołując treść art. 53 ust. 4 u.p.z.p. skarżący wywodził, że przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ właściwy w sprawie powinien ją uzgodnić. Jako, że działka, na której skarżący planował budowę budynku letniskowego znajduje się na obszarze Brodnickiego Parku Krajobrazowego, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy - w ocenie skarżącego - należało wydać stosowne rozstrzygnięcie, zgodnie z przepisami art. 71 ust. 2, 72 ust. 1 pkt 3 i 84 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji budynku letniskowego w związku z treścią art. 16 ust. 1 i 3 oraz art. 17 ust. 1 pkt 1 i 7 oraz ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220, ze zm.). Niewykonanie tego obowiązku skarżący poczytuje jako rażące naruszeniem prawa, tzn. art. 6 K.p.a. i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Wskazał, że ustawodawca mając świadomość treści art. 17 ust. 1 pkt 1 i 7 ustawy o ochronie przyrody dopisał w ust. 3 tego artykułu ustawy zniesienie zakazu realizacji w parkach krajobrazowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest obowiązkowe i przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko wykazała brak niekorzystnego wpływu na przyrodę parku krajobrazowego. Tam gdzie konieczny jest raport środowiskowy i ocena oddziaływania na środowisko, tam decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych jest konieczna. Brak potrzeby opracowania raportu środowiskowego i potrzeby wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych oznaczałby brak szkodliwego oddziaływania budynku letniskowego na przyrodę parku krajobrazowego. Cytowane przepisy ustawy o ochronie przyrody, jako akt wyższego rzędu powinny być respektowane przed przepisami § 4 pkt 7 rozporządzenia nr 25/2006. Skarżący podniósł, że zagadnienia dotyczące ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów, na których położona jest przedmiotowa nieruchomość, nie podlegają badaniu przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem współdziałającym (art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.). Stanowisko organu współdziałającego zgodnie z prawem przybiera formę postanowienia wydanego na podstawie art. 106 K.p.a. i art. 53 ust. 4 pkt 8 i ust. 5 oraz art. 60 ust 1 u.p.z.p. Z samego faktu utworzenia parku krajobrazowego, na terenie którego znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze i walory krajobrazowe, nie można wyprowadzić generalnego zakazu wprowadzenia jakiejkolwiek zabudowy. To właśnie organ współdziałający ma zająć stanowisko, czy lokalizacja obiektów budowlanych na terenie parku krajobrazowego spowoduje utratę wartości przyrodniczych (chronionych) i utratę walorów krajobrazowych. Stanowiska tego jednakże od organu współdziałającego (art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.) Wójt Gminy Zbiczno nie uzyskał. Nie uzyskał go również organ odwoławczy, który mógł w myśl art. 136 K.p.a. uzupełnić postępowanie dowodowe przed wydaniem swojej decyzji. Organ odwoławczy był uprawniony także do uzupełnienia postępowania dotyczącego ustalenia faktycznego zagospodarowania działek sąsiednich do działki nr [...] w miejscowości [...]. Na etapie rozstrzygania przez organ pierwszej instancji została sporządzono analiza architektoniczno-urbanistyczna i taki dokument znalazł się aktach postępowania organu pierwszej instancji, a na organie spoczywał, wynikający z art. 80 w zw. z art. 7 K.p.a., obowiązek dokonania analizy tego dokumentu pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania dokładnie w taki sam sposób, tak jak każdego innego dowodu. Obowiązek ten spoczywał też na organie odwoławczym, który powinien w niniejszej sprawie wyeliminować uchybienia Wójta Gminy Zbiczno i dokonać oceny analizy urbanistyczno-architektonicznej i zdecydować, czy analiza ta odpowiada wymogom określonym w przepisach, a co za tym idzie, czy może stanowić podstawę orzeczenia administracyjnego. Odnosząc się do sporządzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu skarżący podniósł, że w sposób zbyt lakoniczny odnosi się ona do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. Brak w niej jakiejkolwiek charakterystyki parametrów istniejącej zabudowy, ze wskazaniem na jakich działkach, jakie budynki się znajdują i jaka jest wielkość tych działek, co uniemożliwia weryfikację przedstawionych w niej ustaleń dotyczących parametrów zabudowy i pozwala na uznanie, że dokument ten stanowi jedynie przedstawienie wniosków analizy. Tak opracowana analiza funkcji uniemożliwia ocenę, czy w oparciu o istniejącą zabudowę jest możliwość spełnienia przez planowaną inwestycję warunków kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Wnikliwej pogłębionej analizy architektoniczno-urbanistycznej brak jest w aktach sprawy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżona decyzja spełnia warunki formalne. Podkreśliło, że wbrew twierdzeniom skargi, nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowej przez skarżącego inwestycji i dlatego też uchyliło decyzję Wójta Gminy Zbiczno w całości oraz przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Oddalając skargę J. J. WSA w zaskarżonym wyroku wskazał, że podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszył bowiem zarówno norm prawa materialnego jaki i przepisów postępowania administracyjnego, które mogło by mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Jako prawidłowe i spełniające kryteria z art. 107 K,p.a. WSA ocenił uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Za niezasadny uznał zarzut, że SKO uchylając decyzję organu pierwszej instancji powinno było także uchylić uzasadnienie tej decyzji, skoro uzasadnienie stanowi immanentną część decyzji i uchylenie decyzji to również uchylenie jej uzasadnienia. WSA nie podzielił stanowiska skarżącego wyrażonego w kwestii konieczności dokonania uzgodnień stosownie do art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Obowiązek uzgodnienia dotyczy bowiem wyłącznie projektów decyzji ustalających warunki zabudowy, to jest decyzji pozytywnych. Wykładnia językowa i celowościowa ww. przepisu prowadzi do wniosku, że tylko w wypadku decyzji pozytywnych organ uzgadniający może dokonać oceny, czy rodzaj planowanej inwestycji nie godzi w interesy, które organ uzgadniający w ramach przyznanych mu uprawnień ma chronić. Jeśli właściwy organ administracji odmawia ustalenia warunków zabudowy, to organ uzgadniający nie ma czego oceniać. Każde uzgodnienie przedmiotowego negatywnego projektu decyzji o warunkach zabudowy nie miałoby wpływu na treść rozstrzygnięcia, a jedynie przedłużyłoby postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy powodując też zwiększenie kosztów postępowania, co prowadziłoby do naruszenia zasady ekonomii postępowania (art. 12 K.p.a.). WSA podkreślił, że z tego samego powodu nie był zasadny zarzut skarżącego dotyczący tego, że kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrody nie powinny podlegać ocenie przez organ pierwszej instancji, lecz przez organy współdziałające, które wydają postanowienie w trybie art. 106 K.p.a. Powyższe stanowisko, w ocenie WSA, przesądza również o tym, że niezasadny był zarzut skarżącego, w którym wywodził on, że organ odwoławczy mógł we własnym zakresie uzyskać opinię w trybie art. 106 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. WSA uznało, że, wbrew stanowisku skarżącego, nie istniała konieczność wydawanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w trybie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, bowiem planowana przez skarżącego inwestycja nie znajduje się w katalogu wymienionym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr z 213, poz. 1397). Wydawanie takiej decyzji byłoby również niecelowe z przyczyn wskazanych wyżej (jak w przypadku uzgodnień w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p.). Odnosząc się do zarzutów naruszenia ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, a w szczególności jej art. 17 ust. 1 pkt 1, WSA stwierdził, że są one zupełnie chybione z uwagi na to, że przepis powyższy nie miał żadnego zastosowania w sprawie. WSA zwrócił uwagę, że w rozważaniach swych skarżący całkowicie pominął pkt 7 cyt. przepisu, który to przepis stanowił podstawę wprowadzenia przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego, rozporządzeniem 25/2006, zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej na terenie parku (§ 4 pkt 7). Projektowany przez skarżącego budynek miał powstać na terenie Brodnickiego Parku Krajobrazowego i miał on się znajdować w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegu jeziora, zatem - w ocenie WSA – prawidłowo organ odwoławczy przyjął, że jedyną możliwością posadowienia budynku w miejscu wskazywanym przez skarżącego jest sytuacja, kiedy byłby on przeznaczony na cele służące turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, a której to kwestii organ pierwszej instancji w ogóle nie badał, co stanowiło przyczynę jej uchylenia decyzji Wójta Gminy Zbiczno. Zdaniem WSA również nieuzasadnione było odwoływanie się przez skarżącego do art. 17 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, gdyż przepis ten w żaden sposób nie uchyla zakazu, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody i który stanowił podstawę do wprowadzenia zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jeziora w rozporządzeniu 25/2006. WSA natomiast zanegował stanowisko organu odwoławczego o konieczności badania przez organ pierwszej instancji posadowienia w odległości mniejszej niż 100 m od linii jeziora budynków na sąsiednich działkach. WSA podkreślił, że budynki te powstać musiały jeszcze w okresie, kiedy nie istniał Brodnicki Park Krajobrazowy i nie obowiązywały związane z jego istnieniem obostrzenia dotyczące możliwości budowy obiektów w pobliżu jeziora. Fakt takiego posadowienia tych budynków nie ma zatem żadnego znaczenia z punktu widzenia obecnie obowiązujących przepisów. WSA zwrócił nadto uwagę, że jakkolwiek uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nieco zbyt lakoniczne, to ww. uchybienie stanowi inne naruszenie przepisów postępowania, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Główne natomiast argumenty dotyczące wadliwości decyzji organu pierwszej instancji były, w ocenie WSA, poprawne a rozstrzygnięcie decyzji w pełni prawidłowe. Wnosząc skargę kasacyjną od powyższego wyroku pełnomocnik J. J. zażądał uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy WSA celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów: 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 53 ust. 4 pkt. 8 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. i art.61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. 2) postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niezastosowanie, tj. art.106 § 1 i § 5 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podano, że, w ocenie skarżącego, zarówno przepis art. 53 ust. 4 pkt. 8 jak i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. stanowią o konieczności uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy. Powołany art. 60 ust. 1 u.p.z.p. nie różnicuje obowiązku wystąpienia o uzgodnienie w zależności od sporządzenia przez właściwe organy pozytywnych lub negatywnych projektów odpowiednich decyzji, a zgodnie z zasadami wykładni, organ stosujący prawo nie może czynić takich rozróżnień wbrew woli ustawodawcy. Zdaniem skarżącego uzgodnienie jest wiążącą formą wpływania przez organ uzgadniający na wydawanie aktów przez organ prowadzący postępowanie administracyjne. Niedokonanie uzgodnienia i wydanie decyzji stanowić może podstawę do wznowienia postępowania stosownie do art. 145 § 1 pkt. 6 K.p.a. Decyzja o warunkach zabudowy powinna być wydana na podstawie wniosku składającego, a nie na podstawie projektu decyzji przygotowanego przez organ, gdyż uzgodnieniu powinny być poddane dane zawarte we wniosku, a nie stanowisko organu sporządzającego projekt decyzji. Skarżący podniósł, że postępowanie prowadzone przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska ma na celu zbadanie dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji na gruncie przepisów regulujących kwestie obszarowych form ochrony przyrody. Konsekwencją powyższego, jest fakt, że kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów, na których położona jest nieruchomość nie podlegają badaniu przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. Z tych też względów, a zwłaszcza z uwagi na jednoznaczne brzmienie art. 60 ust. 1 u.p.z.p., zdaniem skarżącego, w sprawie doszło do naruszenia ww. przepisu, a także art. 53 ust.4 pkt 8 u.p.z.p. oraz art. 106 § 1 i § 5 Kpa. Skarżący podkreślił, że na działkach znajdujących się w sąsiedztwie do jego działki posadowione są obiekty budowlane w odległości mniejszej niż 100 m od linii jeziora Sosno. Z zasady równości obywateli wobec prawa i identycznego rozstrzygania w identycznych stanach faktycznych, wynika konieczność badania przez organ pierwszej instancji posadowienia na sąsiednich działkach ww. obiektów, tym bardziej, że ww. zasadę uwzględnia treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Chociaż w aktach sprawy znajduje się opracowana na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji analiza urbanistyczno-architektoniczna, jednakże, w ocenie skarżącego, brak w niej jakiejkolwiek charakterystyki parametrów istniejącej zabudowy, ze wskazaniem na jakich działkach i jakie budynki się znajdują, co z kolei uniemożliwia weryfikację przedstawionych w niej ustaleń dotyczących parametrów zabudowy i tym samym ocenę, czy w oparciu o istniejącą zabudowę jest możliwość spełnienia przez planowaną inwestycję warunków kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Skarżący podkreślił, że wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko o braku konieczności badania przez organ pierwszej instancji posadowienia na sąsiednich działkach w odległości mniejszej niż 100 m od linii jeziora innych budynków stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. również z tego względu, że brak analizy w oparciu o wskazany przepis czyni dla skarżącego niezrozumiały stan faktyczny dotyczący jego działki, który stoi w sprzeczności z zasadą równego traktowania, tym bardziej, że skarżący nabywając działkę nr [...], której postępowanie dotyczy, aktem notarialnym Rep. [...]był przekonany, że nabywa ją w celu wybudowania w przyszłości domku letniskowego, o czym świadczyła okazana przed notariuszem ostateczna decyzja, wydana przez Naczelnika Gminy Zbiczno z dnia [...] grudnia 1988 r. Nr [...], ustalająca lokalizację inwestycji pod nazwą "Zespół domków letniskowych nad jeziorem Sosno", jednocześnie określająca warunki realizacji inwestycji zgodnie z planem zagospodarowania terenu. Stanowisko WSA we wskazanym wyżej zakresie, a zwłaszcza w stwierdzeniu, że budynki sąsiednie musiały powstać w okresie kiedy nie istniał Brodnicki Park Krajobrazowy i tym samym nie istniały obostrzenia dotyczące możliwości zabudowy, pozostaje w sprzeczności z zarządzeniem Nr 12 Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 14 czerwca 1980 r. w sprawie budowy domów letniskowych oraz wykorzystywania na cele letniskowe budynków opuszczonych, opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Ministerstwa Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Nr 3 poz. 7, z którego wynikało, że pod budownictwo letniskowe nie można było przeznaczyć m in. obrzeży jezior i zbiorników wodnych o powierzchni ponad 10 ha w pasie co najmniej 100 m. Oznacza to, że utworzenie Brodnickiego Parku Krajobrazowego nie miało wpływu na obowiązujące normy zabudowy letniskowej, bowiem wskazane obostrzenia związane były z zapewnieniem w pasie o szerokości 100 m dogodnego przejazdu wzdłuż brzegów czy innych zbiorników. Wskazany cel wprowadzony zakazem, o którym mowa w § 4 pkt. 7 rozporządzenia 25/2006 jest aktualny do dziś. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, gdyż WSA, zaskarżonym wyrokiem nie dopuścił się zarzucanej mu obrazy przepisów prawa. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia przepisów art. 53 ust. 4 pkt 8 upzp nie budzi żadnych wątpliwości ani zastrzeżeń, stąd też NSA uznaje ją za własną. Porządkująco należy jedynie wskazać, że ww. przepis upzp ma charakter szczególny w stosunku do uregulowań kpa a konkretnie art. 106 § 3 i § 6 kpa. Wyraźnie wskazać należy, że stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, że każda decyzja wydawana w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wymaga przeprowadzenia pełnych uzgodnień, o których stanowi wskazany przepis prawa nie znajduje żadnego uzasadnienia. Dla wykazania tej tezy wystarczy wskazać oczywistą zbędność takich uzgodnień np. w decyzji umarzającej postępowanie w sprawie. Podobnie rzecz się ma w przypadku, gdy na określonym terenie obowiązują przepisy prawa miejscowego ustanawiające określone zakazy i ograniczenia w zakresie procesów inwestycyjno – budowlanych. W tym zakresie wskazać należy, że na terenie Brodnickiego Parku Krajobrazowego, na którym miał być posadowiony budynek, obowiązuje zakaz wznoszenia nowych budynków w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych (§ 4 punkt 7 rozporządzenia nr 25/2006 Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 21 lutego 2006 r. w sprawie Brodnickiego Parku Krajobrazowego - Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. Nr 34, poz. 541). W tej sytuacji skoro, w czasie oględzin działki w dniu 28 lutego 2011 r., organ ustalił, że wskazane miejsce zabudowy znajduje się w odległości mniejszej niż 100 m. to samo już to powoduje zbędność prowadzenia uzgodnień, które wskazano wyżej. Prawidłowo WSA zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, że w treści rozporządzenia nr 25/2006 przewidziano wyjątki od stosowania zakazu zabudowy dla trzech rodzajów inwestycji, którymi są: obiekty służące turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Zasadnie też przyjęto, że z akt sprawy nie wynika, by organ pierwszej instancji badał, czy planowany budynek letniskowy należy do którejś z kategorii obiektów podlegających wyłączeniu z zakazu zabudowy. I te ustalenia stały się podstawą orzeczenia organu drugiej instancji, które prawidłowo zaakceptował Sąd pierwszej instancji. Biorąc powyższe pod uwagę NSA na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji.