I OSK 140/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) del. NSA Jolanta Sikorska Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Gdynia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 606/11 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Gdynia na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 12 października 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 606/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Gminy Miasta Gdynia na decyzję Wojewody Pomorskiego z [...] maja 2011 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty Wejherowskiego z [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z 20 lipca 2010 r. M. M., M. M. i W. M. wystąpili do Prezydenta Gdyni o zwrot nieruchomości oznaczonych numerami działek [...], [...] i [...], nabytymi przez Skarb Państwa aktem notarialnym z 30 lipca 1980 r. działki nr [...] i [...] i aktem z 10 maja 1985 r. działka nr [...], na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Sprawa została przekazana do rozpatrzenia Staroście Wejherowskiemu z tego względu, że działki nr [...] i [...] stanowią własność Gminy Miasta Gdynia. Prowadząc postępowanie Starosta uznał, iż działka nr [...] jest własnością osób fizycznych, działka nr [...] została nabyta pod realizację osiedla Karwiny, zaś działka [...] na drogę ciągu komunikacyjnego. 12 października 2010 r. przeprowadzone zostały oględziny nieruchomości i na ich podstawie Starosta ustalił, iż działka [...] jest niezagospodarowana na szerokość 6–7 metrów i wykorzystywana jako parking na miejsca postojowe dla samochodów, na szerokość 2,5 m od granicy z działką nr 2 jest wyłożona kostką brukową i umożliwia dojazd do sąsiednich nieruchomości, w kierunku północnym jest wydzielona ogrodzeniem z prętów metalowych, zaś część działki znajdująca się poza ogrodzeniem jest niezagospodarowana i pokryta chwastami. Nadto na podstawie wyrysu z planu realizacyjnego zagospodarowania Osiedla [...] II, i pisma Urzędu Miasta Gminy z 17 listopada 2006 r. organ ustalił, że działka ta znajdowała się poza granicami tego planu. Z kolei działka nr [...] znajduje się częściowo w ogrodzeniu [...], częściowo stanowi pas zieleni, nadto część tej działki o pow. 70 m2 była wykorzystywana przez Spółdzielnię Karwiny na parking strzeżony, a 9 grudnia 2010 r. ten teren został zwrócony Gminie Miasto Gdynia. Te ustalenia doprowadziły organ do wniosku, że działki nie zostały użyte na cel wywłaszczenia i orzekł on o ich zwrocie z jednoczesnym obowiązkiem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Miasto Gdynia w odwołaniu wywodziło, że ustalenia wykazują, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Starosty, podkreślając, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, zaś Miasto Gdynia nie przedstawiło dowodów, które wskazywałyby na rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia. Oddalając skargę Gminy Miasta Gdynia, Wojewódzki Sąd stwierdził: Z prawidłowo przeprowadzonych ustaleń organów i zebranego materiału dowodowego wynika, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Działka nr [...] była wywłaszczona na cele komunikacyjne, jednak jej zagospodarowanie wskazuje, że nie spełnia ona wymogów drogi zawartych w definicji przewidzianej w przepisach ustawy o drogach publicznych. Z kolei jeżeli idzie o działkę nr [...] to jest ona niezabudowana, nieogrodzona, znaczna jej część jest niezagospodarowana, a tylko fragment wyłożony kostką brukową, nadto jest bezsporne, że już w dacie nabywania w 1980 r. znajdowała się poza granicami planu realizacyjnego osiedla. W tych okolicznościach zasadnie organy orzekły o zwrocie. Reprezentowana przez radcę prawnego, Gmina Miasta Gdynia wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku w części dot. zwrotu działki nr [...] i zarzucając naruszenie: 1) przepisów art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz.1270 ze zm.) polegające na naruszeniu przepisów prawa materialnego, tj.: – błędną wykładnię i zastosowanie art. 137 i art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), w związku z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż nieruchomość położona w Gdyni przy ul. S. oznaczona ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 1424 m2, w całości winna podlegać zwrotowi; 2) przepisów art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegające na naruszeniu przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy poprzez błędną interpretację art. 7, 75, 77 i 80 k.p.a., skutkującą błędnym ustaleniem, że organy administracji publicznej wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, potwierdzający, że cała działka nr [...] winna podlegać zwrotowi. Wojciech M. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie naruszył przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w jej podstawach. Podstawę wniosku o zwrot nieruchomości stanowi art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą domagać się zwrotu nieruchomości całej lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Przesłanki zbędności, do których przepis ten odsyła, wskazuje art. 137 ustawy. Z obu przepisów, a przede wszystkim art. 137 ust. 2 wynika, iż zwrotowi może podlegać cała wywłaszczona nieruchomość lub jej część, o ile cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia tych przepisów sprowadza się do tego, że zwrotowi nie powinna podlegać cała działka nr [...], ale tylko jej część. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, przez nierozpatrzenie wyczerpujące całego materiału dowodowego także do takiej tezy się sprowadzają. Jednak z zarzutami skargi nie można się zgodzić. Stan sprawy, jej dokumentacja ustalająca zagospodarowanie działki nr [...] nie jest sporne, skarżąca podważa jedynie wnioski wyciągnięte przez organy i Wojewódzki Sąd. Wojewódzki Sąd uznał, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo, zgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną. Zgodzić należy się z tą oceną. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] jest w istocie niezagospodarowana, jedynie jej niewielka część wyłożona kostką brukową, umożliwiającą dojście do sąsiednich nieruchomości, a także że działka ta w dacie nabycia znajdowała się poza granicami planu realizacyjnego osiedla, choć pod jego realizację została nabyta. Realizacja osiedla mieszkaniowego jest inwestycją mogącą ciągnąć się latami, jednak jeżeli idzie o przesłanki zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na taki cel są one takie same, jak co do nieruchomości wywłaszczonych na inny cel. Art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje, że zbędna na cel wywłaszczenia jest nieruchomość, na której mimo upływu 7 lat od dnia wywłaszczenia nie rozpoczęto prac zawiązanych z realizacją celu, albo pomimo upływu 10 lat cel ten nie został zrealizowany. Ustawodawca zatem przewidział, że realizacja niektórych celów wywłaszczenia może być rozciągnięta w czasie. Działka nr [...] znajdowała się poza granicami planu realizacyjnego Osiedla Karwiny, zatem realizacja celu wywłaszczenia, o ile miałaby być na niej dokonywana mogłaby obejmować budowę czy to budynków mieszkalnych, czy infrastruktury. Za taką uznać należy drogi, parkingi, jednak realizacja takich inwestycji musiałaby się odbywać w okresie określonym w art. 137 ust. 1 ustawy, aby można było uznać, że cel wywłaszczenia został lub jest realizowany. Z ustaleń organu co do stanu zagospodarowania tej działki wynika, iż nie ma na niej żadnych obiektów, które można by zaliczyć do celu wywłaszczenia. Za taki nie można bowiem uważać ułożenia na jej niewielkiej części kostki brukowej, mającej być drogą. Zasadnie Wojewódzki Sąd uznał, że taka "budowa" nie wyczerpuje ustawowego pojęcia drogi, nie ma takiego charakteru również prowizoryczne zagospodarowanie innej części na parking. Nie można więc mówić, że zwrotowi miałaby ewentualnie podlegać część tej działki, bowiem cała nie została w ogóle zagospodarowana na cel wywłaszczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się też, że część tej działki pozostaje w granicach pasa drogowego, co stanowi przeszkodę do zwrotu, a co było wiadome organom. Samo jednak zaliczenie drogi do kategorii dróg publicznych nie może stanowić takiej przeszkody. Niezrealizowanie na nieruchomości celu wywłaszczenia jest przesłanką zwrotu, a to na działce nr [...] miało miejsca w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy tym w dacie orzekania przez organy faktu zaliczenia do kategorii dróg publicznych nie potwierdzały dokumenty, a w ewidencji był to grunt orny. W tym stanie nie można zarzucić organom ani Sądowi, iż zwrot całej działki nr [...] był niezgodny z przepisami i Naczelny Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).