II SA/Ke 575/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2011r. sprawy ze skargi W.P., Z.P. i A.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej WINGiK ), po rozpatrzeniu odwołania W. P. oraz A. i Z. małż. P., utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] znak: [...] o odmowie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków Miasta K., obręb 5, w odniesieniu do działki nr [...] o pow. 0,0733 ha (KW 236) i działki nr 5500 o pow. 0,0098 ha (KW 16808), polegającej na przywróceniu ich pierwotnych powierzchni, zgodnie ze stanem prawnym wynikającym z aktów notarialnych Rep A nr 448/82 z dnia 30.08.1982r. i Rep A nr 330/83 z dnia 5.05.1983r. Organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z dnia 16.04.2011r. W. P. oraz A. i Z. małż. P. wystąpili do Starosty K. o sprostowanie wpisów w ewidencji gruntów dotyczących powierzchni działek nr [...] i 5500, położonych w K., obręb 5, podnosząc iż zostali pozbawieni części gruntu, tj. drogi dojazdowej do swojej nieruchomości. Do wniosku dołączyli kopie aktów notarialnych z dnia 30.08.1982r. Rep A nr 448/82 i dnia 5.05.1983r. Rep A nr 330/83. Decyzją z dnia [...] Starosta K. odmówił wprowadzenia żądanych zmian uznając, że wpis do ewidencji gruntów odzwierciedla stan prawny nieruchomości. W odwołaniu W. P. i małżonkowie P. podnieśli, iż nowe granice przedmiotowych działek zostały ustalone w latach 1993-1994 bez ich wiedzy, a konieczną drogę dojazdową do działki nr [...] włączono do działki nr 5500. Zarzucili organowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez odmowę uznania ich wniosków składanych w trakcie postępowania dotyczących błędnej interpretacji zapisów w księdze wieczystej i odmówienie tym wnioskom mocy dowodowej. Rozpatrując odwołanie WINGiK nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że A. i Z. małż. P. aktem notarialnym z dnia 30.08.1982r. oraz W. i M. małż. P. aktem notarialnym z dnia 5.05.1983r. nabyli prawo współwłasności po ¼ części nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2 o pow. 0,0760 ha, położonej w K., objętej księgą wieczystą KW 236, w której w dziale I pod nr 1 wpisano "prawo wspólnego użytkowania podwórza, przejazdu, przechodu na podwórze od ul. P.". Zgodnie z mapą przyjętą przez Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w K., wpisaną do ewidencji w składnicy geodezyjnej pod nr [...] i włączonej do zbioru dokumentów księgi wieczystej nr KW 236 oraz zamieszczonym na mapie rejestrem pomiarowym, właścicielami działki nr 2 o pow. 0,0760 ha w roku 1965 byli: J. S. i R. S. w ¼, W. S. w ¼ oraz M.. i S. S. w ½. Działka ta nie obejmowała przejazdu do ul. P., a możliwość wjazdu na działkę nr 2 istniała tylko przez nieruchomość obejmującą budynek oznaczony na mapie symbolem m-1. W operacie ewidencji gruntów Miasta K. założonym w 1969r. nieruchomość nr 2 oznaczono nr ew. [...] i przypisano jej pow. 0,0834 ha, przedstawiając ją w części kartograficznej, na mapie wpisanej do ewidencji pod nr 223/8-406/69, z dostępem do ul. P.. Jednocześnie w jednostce rejestrowej nr 2687 ujawniono działkę ew. nr 5500 o pow. 0,0062ha obejmującą grunt, na którym znajdował się budynek oznaczony na mapie z 1965r. symbolem m-1, wpisując w ewidencji gruntów jako właściciela Gminę K.. Dla tej nieruchomości została założona księga wieczysta nr KW 16808. W wyniku przekształceń własnościowych jako współwłaścicieli działki nr [...] w rejestrze gruntów ujawniono M. i W. małż. P. w ¼ (na podstawie aktu notarialnego z dnia 5.05.1983r.), A. i Z. małż. P. w ¼ (na podstawie aktu notarialnego z dnia 8.04.1983r.), M. i S. małż. S. w ¼ oraz J. S. również w ¼. W latach 1993-94 stosownie do przepisów zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969r. w sprawie ewidencji gruntów, w związku z aktualizacją mapy zasadniczej, dokonano odnowienia operatu ewidencji gruntów i dokumentację włączono do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. pod nr [...]. Organ wskazał, że w odniesieniu do jednostki rejestrowej nr 1780 obejmującej działkę nr [...] dokonano "uzupełniającego protokółu ustalenia granic i ogłoszenia stanu władania działek" natomiast jej współwłaściciele pomimo wezwania nie stawili się w celu zapoznania się z protokołem. W operacie ewidencji gruntów i budynków wykonanym w 1994r. wykazano granice działki nr [...] zgodnie ze stanem prawnym wynikającym z księgi wieczystej nr KW 236 i obliczono jej powierzchnię metodą analityczną ze współrzędnych punktów załamania granic, w wyniku czego powierzchnia ta uległa zmianie z 0,0834 na 0,0733 ha. W wyniku odnowienia operatu zmianie uległa również powierzchnia działki nr 5500 z 0,0062 ha na 0,0098 ha, w związku z przyjęciem jej granic zgodnie ze stanem wykazanym na mapie z 1965r. Zgodnie z wydanym przez Starostwo Powiatowe w K. wyrysem i wypisem z operatu ewidencji gruntów i budynków z 28.07.2005r. nr 2135/2005 i 2134/2005 zaktualizowano powierzchnię nieruchomości w księdze wieczystej w KW 236 i KW 16808. Aktem notarialnym nr Rep A 5991/2006 z dnia 15.12.2006r. B. i R. małż. R. nabyli ¼ działki nr [...] o pow. 0,0733 ha oraz działkę nr 5500 o pow. 0,0098 ha. Aktualnie w księdze wieczystej nr KW 236 jako właściciele działki nr [...] figurują J. S. (¼), małżonkowie P. (¼) małżonkowie R. (¼) i W. P., syn W. i M. (¼). Ponieważ J. S. zmarła w 1977r. organ ustalił krąg jej potencjalnych spadkobierców. Na podstawie tytułów własności oraz wpisów w księgach wieczystych organ odwoławczy ustalił, że pas gruntu będący przedmiotem postępowania (przejazd) nie stanowi części nieruchomości oznaczonej nr ew. [...]. Księga wieczysta nr KW 236 została założona dla nieruchomości nr hipoteczny 132. Od nieruchomości tej odłączono działkę nr 1 o pow. 360 m², a w księdze wieczystej nr KW 236 pozostała nieruchomość oznaczona jako działka nr 2 o pow. 0,0760 ha. Z mapy z roku 1965, włączonej do akt księgi wieczystej nr KW 236 wynika, że działka nr 2 nie obejmowała gruntu stanowiącego przejazd do ul. P.. Operat ewidencji gruntów z 1969r., ujawniając, iż grunt stanowiący przejazd do ul. P. należy do działki nr [...], przedstawiał stan niezgodny ze stanem prawnym wynikającym z księgi wieczystej nr KW 236. Błąd powyższy został naprawiony w 1994r. podczas prac związanych z odnowieniem ewidencji gruntów, obejmującym m.in. badanie ksiąg wieczystych. Organ odwoławczy, powołując się na przepisy § 44 pkt 2, § 45 i § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wyjaśnił, że starosta rejestruje stany podmiotowe i przedmiotowe zmieniające się w czasie w oparciu o stosowne, kolejno powstające, dokumenty. Ewidencja ta nie tworzy stanów prawnych lecz je rejestruje. Wnioskodawcy opierali się głównie na poprzednim stanie przedmiotowych działek ujawnionych na mapie z 1969r., który był niewłaściwy. Organ wyjaśnił, że wpisy w dziale I księgi wieczystej dotyczące oznaczenia nieruchomości, jej położenia, powierzchni i konfiguracji nie tworzą stanu prawnego nieruchomości. Z faktu, że działka nr 2 miała powierzchnię 0,0760 h, a obecnie działka nr [...] wykazana w KW nr 236 ma powierzchnię 0,0733 ha nie wynika, aby wnioskodawcy byli właścicielami spornego pasa gruntu. Brak podstaw do zawarcia ugody w przedmiotowej sprawie organ uzasadnił charakterem sprawy, która wymaga rozstrzygnięcia na drodze cywilnoprawnej. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. P., A. P. i Z. P. wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwagi na rażące naruszenie prawa poprzez uchybienie zasadom czynnego udziału stron w postępowaniu i informowania stron (art. 10 i 9 k.p.a.), naruszenie przez organ I instancji art. 104 k.p.a. poprzez niewydanie decyzji w latach 1993-94, a dopiero w wyniku wniosku skarżących, naruszenie art. 13 k.p.a. poprzez odmowę zawarcia ugody administracyjnej. Skarżący zarzucili, że o zmianach wprowadzonych w latach 1993-94 dowiedzieli się dopiero w roku 2010, a o dokonanych pomiarach nie byli informowani. Podkreślili, że ustawa pozwalająca na modernizację ewidencji gruntów weszła w życie w 2004r. Zdaniem skarżących wpis skutkujący zmianą prawa własności wymaga formy decyzji administracyjnej, której organ wprowadzając zmiany w latach 1993-94 nie wydał. Skarżący podnieśli, że księga wieczysta nr KW 16808 dla działki nr 5500 została założona na podstawie orzeczenia Sądu Rejonowego z dnia 30 października 1989r. i według mapy z 1969r. Odnowienie operatu ewidencji w oparciu o starszą mapę z 1965r. oznacza zdaniem skarżących podważenie orzeczenia Sądu. Grunt stanowiący przejazd należał do działki nr [...] w 1983r. kiedy skarżący nabywali prawo do tej nieruchomości, ponadto w księdze wieczystej nr KW 236 figuruje zapis o prawie wspólnego przejazdu i przechodu od strony ul. P.. W roku 1939 w księdze hipotecznej nr 132 teren obecnej działki nr 5500 był częścią obecnej działki nr [...]. W wyniku kolejnych zmian właścicielskich tylko część oficyny drewnianej, tj. 62 m² (obecnie działka nr 5500) przeszła na własność Skarbu Państwa w 1989r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określają przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z dnia 17 maja 1989r. (Dz.U. z 2010r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Stosownie do art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1 tej ustawy, ewidencja stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Ewidencja gruntów obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków, a także dane dotyczące właścicieli, użytkowników wieczystych i innych osób władających nieruchomościami. Dane ewidencyjne odnoszące się do gruntów dotyczą między innymi numeru działki, numerycznego opisu granic, pola powierzchni działki ewidencyjnej i informacji określających pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach działki ewidencyjnej (§ 10, § 11, § 59 i § 60 rozporządzenia). Prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 (właścicieli) oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 (użytkowników wieczystych, jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, dzierżawców), do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, umów dzierżawy (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów (§ 44 ust. 2 rozporządzenia). Ze wskazanych wyżej przepisów wynika zatem, że dane ewidencyjne mają charakter informacyjno - techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Dla stron i organów państwowych moc wiążącą mają tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konturu granic, rodzaju użytków). Ewidencja nie rozstrzyga natomiast żadnych sporów do własności gruntów, zaś organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji. Ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą natomiast księgi wieczyste, a spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być rozstrzygane przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach. W świetle powyższego uznać należy, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, wynikającego z dokumentów określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001r. W postępowaniu o zmianę danych w ewidencji gruntów organ nie jest uprawniony samodzielnie ustalać i rozstrzygać o prawidłowości tytułów własności, które były podstawą dokonania wpisów w ewidencji. Zmian w operacie ewidencyjnym można dokonywać wyłącznie poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji a rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym gruntów. Podkreślić również należy, że zawarte w art. 20 – 26 Prawa geodezyjnego i kartograficznego regulacje prawne dotyczące ewidencji gruntów dotyczą naniesienia do ewidencji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2009r., sygn. I OSK 102/09, z dnia 7 grudnia 2007r. sygn. I OSK 1716/06). Przenosząc powyższe rozważania na grunt konkretnej sprawy stwierdzić należy, iż zasługuje na akceptację stanowisko organu II instancji, w którym za prawidłowe przyjęto odtworzenie granic nieruchomości na podstawie mapy z 1965r przyjętej przez Państwowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w K. i wpisanej do ewidencji pod nr 223/8-91/65, przy modernizacji ewidencji gruntów w latach 1993-94. Stan ten bowiem wynika z tytułów wcześniejszych obejmujących dawną nieruchomość z daty założenia dla niej księgi wieczystej KW 236. Opracowany w wyniku modernizacji gruntów operat geodezyjny uwzględniający "uzupełniający protokół ustalania granic i ogłoszenia stanu władania działek (nieruchomości) w odniesieniu do działki [...] odtwarza granice nieruchomości i ustala jej powierzchnię ze współrzędnych punktów załamania granic, natomiast wbrew twierdzeniom skarżących nie tworzy nowego stanu prawnego. Operat wykonany do celów ewidencyjnych w 1969r. nie znajduje potwierdzenia w innych dokumentach geodezyjnych jak również tytułach prawnych do nieruchomości, a znaczna rozbieżność w powierzchni działek nr [...] (dawna nr 2) i 5500 (dawna zabudowana budynkiem m-1) przemawia za jego wadliwym sporządzeniem. Podkreślić należy, iż w operacie tym nie wykazano w sposób logiczny przyczyn tak znacznych rozbieżności w powierzchniach nieruchomości w porównaniu do stanu z 1965r. Spór o własność, wydanie nieruchomości bądź przebieg granic pomiędzy nieruchomościami nie może być rozstrzygnięty w postępowaniu administracyjnym o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków, albowiem ewidencja odzwierciedla jedynie stan prawny w oparciu o istniejące tytuły własności. Trafnie organ wskazuje, iż podstawą wpisu do ewidencji są wpisy w księgach wieczystych, prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, dyspozycje z aktów normatywnych, umowy dzierżawy (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Ustalenie przedmiotu własności w powyższym zakresie może nastąpić jedynie w postępowaniu sądowym lub innych postępowaniach szczególnych, a prawomocne rozstrzygnięcie będzie stanowiło podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Przedłożone przez skarżących akty notarialne w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie stanowią podstawy dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków, albowiem nie wynika z nich w sposób niebudzący wątpliwości, aby nabyli własność części działki stanowiącej przejazd. Należy bowiem zauważyć, że w aktach notarialnych nie ma odniesienia do stanu ujawnionego w istniejącej już w latach osiemdziesiątych ewidencji gruntów. Zarzut naruszenia art. 9 i 10 k.p.a. jest nieuzasadniony, albowiem skarżący brali czynny udział w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji zarówno przed organem I jak i II instancji. Organ zapewnił wszystkim stronom możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 13 k.p.a. Zgodnie z art. 114 k.p.a. ugoda w sprawie toczącej się przed organem administracji publicznej może być zawarta - jeżeli przemawia za tym charakter sprawy, przyczyni się to do uproszczenia lub przyspieszenia postępowania i nie sprzeciwia się temu przepis prawa. Skoro jak już wyżej podniesiono, wpis w ewidencji gruntów i budynków jest odzwierciedleniem stanu prawnego wynikającego z dokumentów, a nie woli stron, zawarcie ugody z uwagi na charakter sprawy jest niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.