VII SA/Wa 1542/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi [...] Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz [...] Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] marca 2011 r. na podstawie art. 157 § 3 w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. K. - Dyrektora Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] w sprawie wpisu zmian w księdze rejestrowej prowadzonej dla [...] Kliniki [...] - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2010 r. Wojewoda [...] dokonał wpisu zmian w księdze rejestrowej prowadzonej dla [...] Kliniki [...], poprzez zmianę adresu siedziby Zakładu, wpisanie daty zakończenia działalności jednostki organizacyjnej 01 oraz dopisanie nowej jednostki organizacyjnej pn. Zakład Opieki Specjalistycznej z siedzibą w S. przy ul. [...] wraz z komórkami organizacyjnymi. W dniu 14 lutego 2011 r. wpłynął wniosek J. K. - Dyrektora Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, złożony na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 6 k.p.a., w związku z naruszeniem przepisów: 1) § 10 ust. 2 pkt 3e rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 lipca 2004 r. w sprawie rejestru zakładów opieki zdrowotnej, 2) § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2006 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej, 3) art. 9 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1, 2, 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, 4) art. 55 pkt 3 oraz 56 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane, 5) art. 147a § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń, 6) art. 165 § 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny. Zdaniem wnioskodawcy, Wojewoda [...] nie wziął pod uwagę faktu, że budynek Klinik, znajdujący się w S. przy ul. [...], był w dniu wydania decyzji i rzekomego rozpoczęcia w nim działalności przez komórki organizacyjne, aż do dnia 23 listopada 2010 r., terenem budowy. Budynek nie spełniał żadnych wymogów fachowych i sanitarnych, a [...] Kliniki [...] wprowadziły Wojewodę w błąd i działały nielegalnie. Fakt wpisu szeregu komórek organizacyjnych przedmiotowego Zakładu miał bardzo istotne, znaczenie dla uczestniczenia w konkursie ofert i ubieganie się o zawarcie umowy, tym samym miał znaczenie dla Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. Minister Zdrowia oceniając wniosek o stwierdzenie nieważności wskazał, że powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie uprawniają kierowników zakładów opieki zdrowotnej czy też organów, które utworzyły zakładu opieki zdrowotnej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej przez organ rejestrowy w sprawie innego zakładu opieki zdrowotnej. Dlatego nie można było przyjąć, że Dyrektor Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. posiada interes prawny i przysługuje mu przymiot strony. Okoliczność ta oznacza, że nie może on żądać wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. w sprawie wpisu zmian w księdze rejestrowej prowadzonej dla [...] Kliniki [...]. Powiatowy Zakład Opieki Zdrowotnej w S., wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2011 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie przepisów art. 157 § 2, art. 28 i art. 29 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że Powiatowy Zakład Opieki Zdrowotnej w S. nie ma interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. Skarżący podnosił, że wbrew opisowi wskazanemu w zaskarżonej decyzji wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. został złożony nie przez J. K., jako kierownik PZOZ w S., ale przez Powiatowy Zakład Opieki Zdrowotnej w S., jako samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, posiadający osobowość prawną. W zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie przeanalizował i nie odniósł się do okoliczności wskazanych we wniosku strony, które miały uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r., jak również dowodziły istnienia interesu prawnego. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. dotyczy wpisów dokonanych w rejestrze zakładów opieki zdrowotnej, w księdze rejestrowej prowadzonej dla [...] Klinik [...] w S. [...] Kliniki [...] oraz skarżący Powiatowy Zakład Opieki Zdrowotnej w S., byli jedynymi uczestnikami (oferentami) w konkursie ofert ogłoszonym przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w [...]. W wyniku tego konkursu [...] Kliniki [...] w S. zostały wybrane przez [...]OW NFZ w [...] do zawarcia umowy i realizacji przeważającej wartości tego zamówienia. Dlatego zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie miało ustalenie, czy [...] Kliniki [...] mogły uczestniczyć w postępowaniu konkursowym i zawrzeć stosowną umowę, jak również to czy warunki podane przez ten podmiot w jego ofercie były spełnione na dzień złożenia oferty. Obowiązywanie w porządku prawnym kwestionowanej decyzji Wojewody [...] rzutuje bezpośrednio na możliwość ubiegania się przez skarżącego o zawarcie umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia, na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. 2008 r. Nr 164 poz. 1027 z późn. zm.) oraz przepisów i zarządzeń wykonawczych do tej ustawy. Stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. rzutuje na rozstrzygnięcie postępowania administracyjnego, jakie obecnie troczy się przed Prezesem Narodowego Funduszu Zdrowia na skutek odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2011 roku Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...]. Zgodnie z przepisami art. 132 ust. 1 i 2 oraz art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. 2008 r. Nr 164 poz. 1027 z późn. zm.) "podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu. Umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w niniejszym dziale. Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Zakład nie wykonujący określonych świadczeń zdrowotnych nie posiada w zakresie tych świadczeń statusu świadczeniodawcy w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. 2004 r. Nr 210 poz. 2135 z późn. zm.) oraz zarządzeń Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. W świetle art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oferta [...] Klinik [...] w S. podlegała odrzuceniu, jako że zawierała nieprawdziwe informacje. Dalej w odwołaniu wskazano, że ustalenie prawidłowości zarejestrowania przez Wojewodę [...] określonych zmian w rejestrze zoz ma kluczowe znaczenie dla posiadania - na dzień złożenia oferty - statusu świadczeniodawcy przez [...] Kliniki [...], lub spełnienia wymaganych warunków na dzień złożenia oferty, od czego z kolei zależało przyznanie przez Komisję konkursową wyższej liczby punktów tej ofercie. Minister Zdrowia decyzją dnia [...] kwietnia 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. K. - Dyrektora Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2011 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że bezsporne jest, że J. K. - Dyrektor Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. posiada interes faktyczny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie wpisu zmian w księdze rejestrowej prowadzonej dla [...] Kliniki [...]. Powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie stanowią natomiast, że prowadzenie postępowania przed innym organem administracji publicznej lub sądem uprawnia do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie można zatem przyjąć, że J. K. Dyrektor Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. posiada interes prawny i przysługuje jej przymiot strony. Okoliczność ta oznacza natomiast, że nie może żądać wszczęcia ww. postępowania. Powiatowy Zakład Opieki Zdrowotnej w S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2011r. Domagał się stwierdzenia jej nieważności, jak również poprzedzającej ją decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2011 r. - jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 i 6 KPA w związku z przepisami: a) art. 9 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. 2007 r. Nr 14 poz. 89 z późn. zm.), b) § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2006 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. 2006 r. Nr 213 poz. 1568 z późn. zm.), c) § 10 ust. 2 pkt 3 lit. e) rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 16 lipca 2004 r. w sprawie rejestru zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. 2004 r. Nr 169 poz. 1781), art. 55 pkt 3 oraz art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, d) art. 147a § 1 Kodeksu wykroczeń, art. 160 § 1 oraz art. 165 § 1 pkt 1 i pkt 5 Kodeksu karnego. Ewentualnie uchylenia zaskarżonych decyzji Ministra Zdrowia jako wydanych z naruszeniem następujących przepisów prawa: a) art. 157 § 2, art. 28 i art. 29 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez bezprawne przyjęcie, że Powiatowy Zakład Opieki Zdrowotnej w S. nie ma interesu prawnego, b) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego, oraz nierozpoznanie wniosku w części, c) z naruszeniem przepisów prawa procesowego oraz przepisów materialnoprawnych, wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności, oraz wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Minister Zdrowia rozpatrzył jedynie w części wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Zaskarżone decyzje Ministra Zdrowia obejmują bowiem odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...]. Brak jest natomiast rozstrzygnięcia Ministra Zdrowia co do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...]. Organ w swoich decyzjach konsekwentnie odnosi się do rzekomego braku interesu prawnego po stronie J. K. Przyjmuje, że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności został złożony przez J. K. Tymczasem J. K., podpisana na wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz wniosku o ponowne rozpoznanie sporawy nie jest stroną postępowania. Pełni funkcję kierownik PZOZ w S. - samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, czyli organu tego zakładu, wyłącznie uprawnionego do jego reprezentacji. Stroną postępowania przed Ministrem Zdrowia, był wyłącznie Powiatowy Zakład Opieki Zdrowotnej w S., posiadający osobowość prawną, a nie J. K. Badaniu organu powinna podlegać kwestia interesu prawnego nie po stronie J. K., ale po stronie Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S., którym J. K. kieruje. Ponieważ organ w swoich decyzjach zamieścił wyłącznie szczątkowe rozważania na temat interesu prawnego J. K., pomijając w ogóle analizę interesu prawnego Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S., to organ nie zbadał istotnej przesłanki do ustalenia, czy wnoszącemu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji służy przymiot strony postępowania. Jednocześnie oprał swoje rozstrzygnięcie na błędnie ustalonym stanie faktycznym sprawy (kierując decyzję do niewłaściwego podmiotu, z pominięciem strony postępowania). Takie postępowanie organu narusza przepisy art. 157 § 2, art. 28 i art. 29 k.p.a., jak i przepisy art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów i twierdzeń przedstawionych przez skarżącego zarówno w jego wniosku o stwierdzenie nieważności, jak i w we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Organ w ogóle nie przeprowadził analizy stanu faktycznego i prawnego, a w decyzji wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy w sposób lapidarny, kilkuzdaniowy, powtórzył jedynie sformułowania zawarte we własnej decyzji z dnia [...] marca 2011 r. Tymczasem kluczowe było ustalenie, czy [...] Kliniki [...] w S. mogły uczestniczyć w postępowaniu konkursowym i zawrzeć stosowną umowę, jak również to, czy warunki podane w jego ofercie były spełnione na dzień złożenia oferty, czy też mogły być spełnione później. Minister Zdrowia w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Skarga jest zasadna. Minister Zdrowia w swoich decyzjach wskazywał na braku interesu prawnego po stronie J. K. Organ konsekwentnie przyjmował (mimo podkreślenia we wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, kto jest wnioskodawcą), że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. został złożony przez J. K. Tymczasem nie ulegało żadnej wątpliwości, że J. K., podpisana na wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie przypisywała sobie praw strony postępowania. Pełniła ona funkcję kierownika PZOZ w S. - samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, czyli organu tego zakładu. Występowała jako uprawniona do reprezentacji Zakładu. Stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego, był Powiatowy Zakład Opieki Zdrowotnej w S., posiadający osobowość prawną. Jednak sformułowania użyte w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji wskazują, że badaniu organu podlegała kwestia interesu prawnego po stronie J. K., a nie po stronie Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. Poza tym organ w swoich decyzjach zawarł wyjątkowo lakoniczne stwierdzenia co do braku interesu prawnego w odniesieniu do J. K., pomijając w ogóle analizę interesu prawnego Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. Tym samym Minister Zdrowia w istocie nie zbadał przesłanki do ustalenia, czy podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji posiada przymiot strony. W rzeczywistości organ w ogóle nie uzasadnił braku interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2010r. dotyczącej wpisania zmian do rejestru zakładów opieki zdrowotnej w księdze rejestrowej prowadzonej dla [...] Klinik [...] w S. Jednocześnie należy wskazać, że braku interesu prawnego nie dało się wywieźć bez przeprowadzenia szczegółowej analizy tego czy rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. oraz z dnia [...] października 2010 r., rzutuje na prawa skarżącego w zakresie ubiegania się o zawarcie umowy w trybie postępowania uregulowanego przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz na rozstrzygnięcie postępowania, jakie troczy się przed Prezesem Narodowego Funduszu Zdrowia na skutek odwołania od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] z dnia [...] lutego 2011 roku, wniesionego przez skarżącego. Skarżący wywodził bowiem, że w datach zarejestrowania zmian w rejestrze, [...] Kliniki [...], nie udzielały świadczeń przy ul. [...]. Organ rejestracyjny nie miał podstaw do rejestracji komórek organizacyjnych w tej lokalizacji. Tym samym wywodził, że [...] Kliniki [...] nie posiadały statusu świadczeniodawcy w konkursie ofert. Skarżący własny interes prawny uzasadniał szeregiem okoliczności faktycznych oraz przepisami prawa, w szczególności ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych. Zaprzeczenie interesu prawnego wymagało zatem analizy wskazanych okoliczności faktycznych i prawnych. Jednocześnie należy potwierdzić zarzut skargi, że Minister Zdrowia rozpatrzył jedynie część wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Zaskarżone decyzje Ministra Zdrowia obejmują jedynie odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...], brak jest natomiast rozstrzygnięcia Ministra Zdrowia w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...]. Nie przesądzając o istnieniu interesu prawnego Powiatowego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. stwierdzić należy, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja naruszały przepisy art. 157 § 3 k.p.a. i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. Zgodnie z art. 152 ww. ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.