II GSK 125/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. D. Spółki z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 899/11 w sprawie ze skargi I. D. Spółki z o.o. w G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 899/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W.) oddalił skargę Grupy Producentów Rolnych "I. D." sp. z o.o. z/s w G. (dalej: Spółka) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu środków z tytułu pomocy finansowej o zmniejszonej wysokości. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w Z. G. przyznał Spółce środki z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w wysokości 303 398,09 zł z uwzględnieniem zmniejszenia o 31 363,54 zł wynikającego z odrzuconych faktur i dowodów księgowych. W dniu [...] sierpnia 2010 r. Prezes ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r. stwierdził jej nieważność. Organ uznał, że decyzję z dnia [...] marca 2010 r. wydano z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: "k.p.a.". Wbrew dyspozycji § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550 ze zm.) dalej: rozporządzenie, pomoc finansowa została przyznana Spółce z pominięciem ustaleń kontroli przeprowadzonej w siedzibie Spółki w dniach [...] stycznia 2010 r. Ustalono wówczas, że Spółka w drugim roku działalności sprzedała część produktów wytworzonych w gospodarstwach jej członków firmie [...], czyli członkowi Grupy Producentów Rolnych "I. D." sp. z o.o. To w ocenie Prezesa ARiMR stanowiło rażące naruszenie § 8 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z nim wysokość udzielanej pomocy w danym roku prowadzenia działalności przez grupę ustala się na podstawie wartości udokumentowanych rocznych przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona i wytworzonych w gospodarstwach jej członków. Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółka. Po jego rozpatrzeniu decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy uznał, że decyzję z dnia [...] marca 2010 r. wydano w oparciu o wyniki kontroli. Ze zgromadzonych faktur i rachunków wynikało, że Spółka sprzedawała produkty ([...]) dwóm swoim członkom, w tym [...] prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...]. Okoliczności tej nie stwierdzono we wnioskach z przeprowadzonej kontroli na miejscu przez kontrolerów Biura Kontroli [...] Oddziału Regionalnego ARiMR. Wobec tego stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia wartość sprzedaży produktów członkowi Spółki nie powinna zostać uwzględniona przy ustalaniu wysokości przyznawanej pomocy finansowej. Wartość udokumentowanych rocznych przychodów netto ze sprzedaży produktów wytworzonych w gospodarstwach członków Spółki powinna zostać pomniejszona o wartość wynikającą z faktur wystawionych [...], prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...]. Naruszenie powołanego przepisu nosiło znamiona rażącego naruszenia prawa. Skargę na powyższą decyzję do WSA w W. wniosła Spółka, domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezesa ARiMR z dnia [...] września 2010 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, art. 138 § 2 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia. Skarżąca nie zgodziła się z ustaleniami organów, że sprzedaż produktów wytworzonych przez Spółkę [...] prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...] stanowiła sprzedaż na rzecz członka grupy producentów. Wyjaśniła, że członkiem Spółki jest osoba prawna – [...] sp. z o.o., w której zarząd sprawuje [...]. Z kolei [...] prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą pod firmą [...], jest odrębnym podmiotem prawnym – osobą fizyczną, która nie jest członkiem Grupy. Dlatego decyzja o przyznaniu pomocy w zmniejszonej wysokości była zgodna z prawem. W odpowiedzi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi podkreślając, że [...] także jest członkiem grupy producenckiej, co wynika z treści aktu założycielskiego. Natomiast bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy była okoliczność, pod jaką nazwą osoba fizyczna prowadzi działalność gospodarczą. Odbiorcami produktów sprzedawanych przez Spółkę była nie tylko spółka [...] sp. z o.o., ale także [...], czego nie uwzględniono przy wydawaniu decyzji z dnia [...] marca 2010 r. Oddalając skargę WSA w W. uznał, że nie doszło w toku postępowania administracyjnego do naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, w sposób mający lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynikało, że [...], jako osoba fizyczna jest członkiem grupy producenckiej (Spółki), co znajduje potwierdzenie w treści aktu notarialnego z dnia [...] września 2007 r. Rep. [...]. Fakt członkowstwa [...] w Spółce potwierdza także wpis w rejestrze przedsiębiorców. Ponadto w planie działania "I. D." sp. z o.o. opracowanym na okres sierpień 2007 – grudzień 2012 r. i podpisanym przez [...] jako Prezesa Zarządu Spółki, [...] wskazany został jako członek grupy producenckiej z uszczegółowieniem, że zamieszkuje w G. i prowadzi [...] zajmujące się produkcją [...]. Okoliczność, że [...] prowadzi gospodarstwo wraz z żoną [...] nie rzutowała w ocenie sądu wojewódzkiego na fakt, że to on właśnie jest członkiem Grupy. W przepisach § 7 ust. 2 pkt 1 lit. c) oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia prawodawca posłużył się bowiem określeniem "produkty wytworzone w gospodarstwach członków grupy", a nie "produkty wytworzone przez członków grupy". Pierwsze z tych wyrażeń obejmuje swym zakresem produkty wytworzone w ramach funkcjonowania gospodarstwa przez wszelkie podmioty prowadzące w nim działalność wytwórczą, także oboje małżonków będących współwłaścicielami i współzarządzającymi tym gospodarstwem. Za bezsporny Sąd I instancji uznał fakt, że [...] był odbiorcą [...] – produktów wyprodukowanych w gospodarstwach członków grupy producenckiej, w tym w [...], którego jest współwłaścicielem. Zachodziła zatem tożsamość członka grupy producenckiej z odbiorcą produktów, czyli [...], realizującego działalność gospodarczą związaną z przetwarzaniem i konserwowaniem mięsa [...]. Nieuwzględnienie tych okoliczności stanowiło o rażącym naruszeniu prawa, przepisu § 8 ust. 1 rozporządzenia. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 13 października 2011 r. wniosła Spółka, zaskarżając wyrok w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Powołując się na przepisy art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wyrokowi temu zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego – § 8 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że produkty wytwarzane w gospodarstwach członków Spółki były sprzedawane członkowi tej Spółki i tym samym przyznanie pomocy finansowej z uwzględnieniem sprzedaży dokonanej na rzecz [...] stanowiło rażące naruszenia prawa; 2) przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: a) nieuchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, pomimo że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, b) nieuchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, pomimo że organ ten w osnowie decyzji oraz w jej uzasadnieniu nie wskazał podstawy prawnej, c) błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że sprzedaż produktów dla [...] stanowiła sprzedaż produktów członkowi Grupy, na skutek błędnego uznania, że członkiem Grupy nie jest [...], lecz [...] będący jedynie współwłaścicielem ww. [...] będącego faktycznie członkiem Grupy. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że nieposiadające osobowości prawnej [...] jest gospodarstwem rolnym, którego współwłaścicielami są wymienieni małżonkowie. Stosownie do art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego, nadaje się jeden numer identyfikacyjny. W związku z tym temu [...] przypisano jeden numer identyfikacyjny związany z [...]. W tych okolicznościach numeru takiego nie mogła już otrzymać żona [...]. Ponadto autor skargi kasacyjnej stwierdził, że skoro [...] nie posiada osobowości prawnej, to nie mogło ono posiadać udziałów w spółce z o.o. Dlatego do Grupy Producentów Rolnych "I. D." sp. z o.o. przystąpiła osoba fizyczna – współwłaściciel gospodarstwa rolnego wchodzącego w skład grupy producentów rolnych, który posiadał nadany numer identyfikacyjny. [...] został więc wspólnikiem spółki z o.o., w której reprezentuje de facto [...]. Skarżący kasacyjnie podkreślił również, że [...] to stanowi zespół składników, a więc jednostkę odrębną w stosunku do jednodobowej pozarolniczej działalności gospodarczej prowadzonej przez [...] pod firmą [...]. Tym samym brak było podstawy do uznania, że odbiorcą produktów rolnych wytwarzanych przez grupę producentów było [...], czyli członek grupy producentów rolnych. Sprzedaży dokonywano dla [...] i nie była to sprzedaż na rzecz członka grupy producentów rolnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej odrzucenie z powodu uchybienia terminu do jej wniesienia, ewentualnie oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie Ministra będący członkiem grupy producenckiej (Spółki) [...] jest producentem rolnym oraz przedsiębiorcą prowadzącym działalność pod firmą [...], pomimo prowadzenia działalności w kilku formach. Jest tą samą osobą fizyczną. Dlatego przy przyznawaniu pomocy finansowej spółce doszło do rażącego naruszenia § 8 ust. 1 rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę przyczyny nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, zatem istnieją podstawy do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. W podstawach skargi kasacyjnej wnoszący skargę kasacyjną wskazuje obie grupy naruszeń prawa, mogące być podstawą kasacji wyroku Sądu I instancji. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. w skardze podkreślono, że wyrok WSA w W. z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 899/11 narusza przepisy prawa materialnego jak i procesowego, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszenie przepisów prawa materialnego polega na błędnej wykładni treści § 8 ust. 1 rozporządzenia. W jego ocenie Sąd I instancji wadliwie przyjął stanowisko organów, zgodnie z którym produkty wytwarzane w ramach Grupy Producentów Rolnych "I. D." spółka z o.o. były sprzedawane członkowi tej grupy [...] prowadzącemu działalność [...], a tym samym, że w takiej sytuacji doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że został on sformułowany poprawnie z punktu widzenia dyspozycji art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jednak jest merytorycznie nietrafny. W zaskarżonym wyroku, w uzasadnieniu na s. 4, Sąd I instancji wskazuje, że członkiem Grupy Producentów Rolnych "I. D." spółka z o.o. jest [...] i ta sama osoba prowadząca działalność gospodarczą jako firma [...] była odbiorcą [...], a więc produktów wytworzonych w ramach grupy producenckiej. WSA w W. stwierdził, że organy stosując § 8 ust. 1 rozporządzenia nie naruszyły prawa, a więc przyjął, że dokonały poprawnej wykładni treści tego przepisu, zwłaszcza przyjęły, że zastosowanie § 8 ust. 1 przy określaniu wysokości udzielonej pomocy finansowej w danym roku prowadzenia działalności musi być związane ze sprzedażą produktów wytwarzanych przez grupę producencką odbiorcom niebędącym członkami grupy. [...] tego warunku nie spełnia, pomimo że w przedmiotowej sprawie występuje jako podmiot działający w różnych formach organizacyjnych, jako członek grupy i jako odbiorca jej produktów prowadzący działalność w ramach [...]. Wskazane ustalenia, mimo że wykazane w uzasadnieniu w lakoniczny sposób, spełniają wymogi prawa. Wprawdzie takie ujęcie tej kwestii w uzasadnieniu wyroku mogłoby być uznane jako naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. jednak Sąd kasacyjny będąc związany zarzutami skargi kasacyjnej nie może takich uchybień uwzględniać z urzędu, skoro nie stały się one zarzutem kasacji. W konsekwencji przyjąć należy, że zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie przepisów prawa materialnego jest nieskuteczny i przez to nie mógł prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej w zakresie wskazanego zarzutu. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że na gruncie § 8 ust. 1 rozporządzenia organy poprawnie przyjęły, że pojęcie członka grupy producenckiej nie może być utożsamiane z tożsamością formy organizacyjnej, w jakiej jest prowadzona działalność ale musi być odnoszone do osoby, która może być odbiorcą produktów wytworzonych w ramach takiej działalności. W ocenie NSA nieskuteczny jest także zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Przyjęcie, że Sąd I instancji poprawnie ocenił stosowanie przez organy przepisów prawa materialnego, zwłaszcza § 8 ust. 1 rozporządzenia daje podstawę do stwierdzenia, że naruszenie tego przepisu w decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] marca 2010 r. miało rażący charakter, a konsekwencją tego ustalenia musiało być stwierdzenie nieważności tej decyzji. Takie orzeczenie zapadło przed organami administracji publicznej i ono było przedmiotem kontroli przez WSA w W., a wyrok tego Sądu potwierdził poprawność zastosowania przepisów prawa. Z tego powodu decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2011 r. nie mogła być uchylona wyrokiem z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 899/11. Sąd I instancji nie mógł uchylić wskazanej decyzji ze względu na brak wskazania podstawy prawnej, gdyż ta podstawa jest w niej wskazana. Wprawdzie nie jest ona kompletna, bo nie wskazuje przepisów prawa materialnego, ale ten rodzaj wady nie kwalifikuje się do orzekania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji może uchylić skarżoną decyzję lub postanowienie tylko w przypadkach, gdy naruszenie przepisów postępowania mogłoby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W przypadku rozstrzyganym przez WSA w W. taka zależność nie występuje skoro właściwe przepisy materialne są przedmiotem rozważań poczynionych w uzasadnieniu decyzji. Z tego też powodu to naruszenie nie mogło odnieść skutku kasacyjnego polegającego na uchyleniu wyroku objętego skargą. Za nieskuteczny trzeba również uznać zarzut niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Analiza akt sprawy i uzasadnienia wyroku WSA w W. jednoznacznie wskazuje, że stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami prawa i nie był przez stronę kwestionowany. Faktem niewątpliwym i ustalonym jest rola [...] i formy prowadzonej przez niego działalności w toczącym się postępowaniu. Zatem nie są to okoliczności wątpliwe, natomiast te fakty podlegają różnej ocenie przez wnoszącego skargę kasacyjną i Sąd I instancji. Jednak z tego nie można wywodzić zarzutu naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. NSA orzekł jak na wstępie.