I SA/Wa 883/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Emilia Lewandowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi I. S.A. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego I. S.A. kwotę 46 200 (czterdzieści sześć tysięcy dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury, decyzją z [...] marca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania w łącznej kwocie [...] zł na rzecz I. S.A. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w [...] W., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...] z przeznaczeniem na realizację celu publicznego, jakim jest budowa drogi ekspresowej [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] w W. – ul. [...] w M.. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że nieruchomość położona w [...] W., obręb [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r., zmienioną w części decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r., została przeznaczona pod inwestycję celu publicznego polegającą na budowie drogi ekspresowej [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] (Trasa [...]) na odcinku: [...] w W. – ul. [...] w M. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie Miasta W. (dzielnice: [...], [...], [...], [...], [...]) oraz na terenie Miasta i Gminy M. w województwie [...]. Organ ustalił, że dla potrzeb ustalenia odszkodowania, na zlecenie organu I instancji, został w dniu 29 marca 2010 r. sporządzony operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego M.J.. Operat ten stanowi podstawę ustalenia odszkodowania przez organ I instancji. Rzeczoznawca wyceniając grunt zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. We wstępnych warunkach wyceny rzeczoznawca stwierdził, że szacowana nieruchomość gruntowa położona jest na terenie Parku [...], a jej najbliższe otoczenie stanowi zabudowa usługowa i tereny niezabudowane. Biegły wskazał, że działka nr [...] o pow. [...] ha stanowi fragment chodnika oraz teren zielony, zaś działka nr [...] o pow. [...] ha położona jest w pasie ulicy [...] i stanowi chodnik. Rzeczoznawca wyjaśnił, że analizę rynku nieruchomości drogowych rozpoczął na terenie rynku lokalnego oznaczonym jako teren [...]. Okazało się jednak, że brak jest na tym obszarze wystarczającej liczby transakcji, w związku z czym, zgodnie z § 26 rozporządzenia Rady Ministrów, rozszerzył rynek z lokalnego na regionalny oparty o transakcje nieruchomościami drogowymi, jakie miały miejsce w pobliżu północnej obwodnicy W. [...]. Ostatecznie do porównania zostało przyjętych 17 transakcji nieruchomościami nabywanymi pod drogi w latach 2008-2009 na terenie powiatu [...] i [...]. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. Organ stwierdził, że ocena możliwości, a zarazem konieczności rozszerzenia badanego rynku, zgodnie z § 26 ust. 3 rozporządzenia z 21 września 2004 r., pozostawiona została rzeczoznawcy majątkowemu, którego pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. Ponadto organ nadmienił, że czynność, której dokonuje rzeczoznawca majątkowy polegająca na wycenie nieruchomości wymaga, a już zwłaszcza w zakresie sposobu wyceny, wiedzy specjalistycznej, której ani Sąd, ani organ administracji nie ma podstaw, ani możliwości do podważania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 873/07, niepubl.). Skoro zatem rzeczoznawca majątkowy uzna, iż w procesie wyceny, ze względu na cechy i rodzaj szacowanej nieruchomości oraz cel wyceny i dostępne dane rynkowe, nie jest możliwe przyjęcie transakcji pochodzących z miejsca położenia nieruchomości, to nie ma przeszkód, aby badanie rynkowe rozszerzyć na większy obszar. Za nietrafne zatem uznał postawione w tym zakresie zarzuty skarżącego, który w złożonym odwołaniu nie przedstawił żadnych wiarygodnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Organ odwoławczy następnie dokonał oceny sporządzonego na zlecenie I. S.A., przez zespół rzeczoznawców majątkowych, operatu szacunkowego z dnia 12 maja 2010 r. Szacując grunt, rzeczoznawcy ci zastosowali także podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Analizą został objęty rynek niezabudowanych działek gruntu przeznaczonych pod główne ciągi komunikacyjne z dzielnicy [...] oraz [...], [...], [...] i [...], które były przedmiotem transakcji na tym obszarze w latach 2008-2009. Ostatecznie wartość szacowanej nieruchomości została w tym operacie ustalona na łączną kwotę [...] zł, która znacznie odbiega od wartości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego M.J., działającego na zlecenie Wojewody [...]. Jednakże w ocenie organu odwoławczego operat ten nie został sporządzony prawidłowo. Organ zaznaczył, że rzeczoznawcy ustalając cechy szacowanej nieruchomości określili jej wielkość jako średnią i dla tej cechy została przyjęta odpowiednia wartość współczynnika [przy przyjęciu stopniowania cechy nazwanej "wielkość działki" jako małą (powierzchnia poniżej [...] m2), średnią (powierzchnia od [...] m2 do [...] m2) oraz dużą (powierzchnia powyżej [...] m2)]. Natomiast łączna powierzchnia szacowanej nieruchomości wynosi [...] m2, wobec czego biegli powinni opisać cechę szacowanej nieruchomości dotyczącą jej wielkości, jako duża i przyjąć właściwy dla tego atrybutu współczynnik. Pomyłka ta ma istotny wpływ na ostateczny wynik wyceny, co powoduje, że omawiany operat szacunkowy nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania z tytułu przejętego przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w [...] W., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...]. Na koniec organ podkreślił, że w przypadku posiadania przez skarżącego wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie mógł on wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, na podstawie art. 157 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o zbadanie sporządzenia jego prawidłowości. W toku postępowania zarówno przed organem pierwszej instancji, jak i przed Ministrem Infrastruktury, strona nie podjęła żadnej aktywności. W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury I. S.A. zarzuciła mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 4 pkt 16 w zw. z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 – zwana dalej ugn) oraz § 4 ust. 1 i 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 - zwane dalej rozporządzeniem) poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że nieruchomości gruntowe, których ceny transakcyjne wzięte zostały do porównań w operacie szacunkowym z dnia 29.03.2010 r., były podobne do nieruchomości wycenianej, 2) § 26 ust. 1 i 3 Rozporządzenia poprzez nieprawidłowe przyjęcie prawidłowości określonego przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia 29.03.2010 r. rodzaju rynku i jego obszaru, 3) art. 18 ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 - zwana dalej ustawą) w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy, art. 128 i art. 130 ust. 2 ugn poprzez ustalenie w drodze utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...].04.2010 r., sygn. akt [...], wysokości odszkodowania na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego z dnia 29.03.2010 r. sporządzonej z naruszeniem art. 4 pkt 16 w zw. z art. 153 ust. 1 ugn, § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia oraz § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia, 4) art. 157 ust. 1 i 4 ugn poprzez nieprawidłową odmowę jego zastosowania na gruncie niniejszej sprawy, pomimo złożenia przez skarżącą dnia 10.06.2010 r. wniosku opartego na art. 157 ust. 4 ugn oraz istnienia uzasadniających jego zastosowanie podstaw, oraz mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: 1. art. 138 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie pomimo potrzeby dokładnego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, 2. art. 80 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez błędną ocenę wartości dowodowej operatu szacunkowego z dnia 12.05.2010 r. skutkiem nieprawidłowego przyjęcia, że pomyłka w określeniu wielkości wycenianej nieruchomości jako "średniej" i przyjęcie właściwego dla tego atrybutu współczynnika ma istotny wpływ na ostateczny wynik wyceny, co powoduje że w/w operat nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania, w sytuacji w której, stosownie do wniosku skarżącej z dnia 10.06.2010 r. został on złożony celem wykazania wadliwości wyceny, zawartej w operacie szacunkowym z dnia 29.03.2010 r., 3. art. 7 z art. 77 § 1, art. 80 kpa oraz 157 ust. 1 i 4 ugn poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy skutkiem błędnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego z dnia 12.05.2010 r. i niezastosowania art. 157 ust. 1 i 4 ugn. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...].04.2010 r. i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, gdyż decyzje organów obu instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podstawowym dowodem w rozpoznawanej sprawie do ustalenia przez organ I instancji odszkodowania za nieruchomości, które stanowiły własność skarżącej spółki, a zostały przejęte na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod inwestycję celu publicznego polegającą na budowie drogi ekspresowej [...], był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. J. w dniu 29 marca 2010 r.. Z treści operatu (str. 6) wynika, że rzeczoznawca stwierdził, że na rynku lokalnym brak jest niezbędnej ilości transakcji gruntami pod drogi i wobec tego rozszerzył badany rynek z lokalnego na regionalny, oparty o transakcje, jakie miały miejsce w pobliżu drogi północnej obwodnicy W. [...]. W wyniku tej analizy wybrał 17 transakcji porównawczych z terenu powiatu [...] i [...] (str. 7 opinii) § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) stanowi, że przy określeniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Szacowana nieruchomość położona jest w [...] W.. Zatem rynkiem lokalnym, z którego należy przeanalizować transakcje gruntami pod drogi winien być teren W., a wyceny należałoby dokonać zgodnie z metodą wskazaną w § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. W sytuacji gdyby na tak określonym rynku lokalnym brak było transakcji nieruchomościami podobnymi pod drogi, to wówczas rzeczoznawca majątkowy winien był zastosować do wyceny metodę określona w § 36 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 4 rozporządzenia z 21.09.2004 r. W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca przyjął, że na rynku lokalnym za jaki uznał teren dzielnicy [...], brak jest transakcji nieruchomościami podobnymi pod drogi publiczne w ilości wystarczającej dla dokonania wyceny i stosując § 26 ust. 1 powołanego rozporządzenia rozszerzył rynek nieruchomości na regionalny, przyjmując transakcje z terenu powiatu [...] i [...]. Należy stwierdzić, że tak sporządzony operat szacunkowy narusza przepis § 26 ust. 1 i § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny (...) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, gdyż w odniesieniu do nieruchomości przejętych pod drogi publiczne § 26 nie może mieć w ogóle zastosowania, bowiem nieruchomości te nie są nieruchomościami o szczególnych cechach i rodzaju. Mimo takiej wadliwości przedmiotowego operatu organy obu instancji uznały, że operat ten został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i może stanowić dowód dla ustalenia odszkodowania. Takim stanowiskiem organy obu instancji naruszyły powołane wyżej przepisy rozporządzenia z 21.09.2004 r. Nadto należy mieć na uwadze, że operat ten był kwestionowany przez skarżącą spółkę przy czym zarzuty kierowane przez skarżącą nie były oparte wyłącznie na subiektywnym przekonaniu strony lecz zostały poparte dowodem w postaci złożonego w toku postępowania odwoławczego operatu, sporządzonego w dniu 12 maja 2010 r., przez zespół rzeczoznawców majątkowych w osobach M.W. i R.M., na zlecenie skarżącej. W operacie wykonanym na zlecenie skarżącej szacowana nieruchomość została wyceniona na kwotę [...] zł, a więc znacznie większą niż w przyjętym przez organy operacie wykonanym na zlecenie organu. Istotne dla sprawy jest to, że w operacie sporządzonym na zlecenie skarżącej rzeczoznawcy przyjęli transakcje nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod drogi na terenie W. z dzielnic: [...], [...], [...], [...] i [...] (str. 12 operatu). To sugeruje, że na rynku lokalnym, jakim na gruncie niniejszej sprawy jest teren W., w badanym okresie, istniała wystarczająca ilość transakcji dla dokonania wyceny przedmiotowej nieruchomości. Winno więc wzbudzić to w organie wątpliwości, co do operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę M.J., który stwierdził, że na rynku lokalnym brak jest wystarczającej ilości takich transakcji. Oczywiście dla wyjaśnienia tych wątpliwości wymagane są wiadomości specjalne, którymi organ administracji publicznej nie dysponuje. Dlatego winien był wątpliwości te wyjaśnić albo zlecając wykonanie wyceny przez innego rzeczoznawcę majątkowego, albo zlecając ocenę prawidłowości sporządzonego na zlecenie organu operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1992 r. o gospodarce nieruchomościami, o co zresztą skarżąca wnosiła, a co przez organ odwoławczy nie zostało uwzględnione. W świetle powyższego należy uznać za zupełnie niezasadne stanowisko organu odwoławczego, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że skarżąca nie przedstawiła żadnych wiarygodnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń kwestionujących operat. Sąd stwierdza, że skarżąca udowodniła złożonym w toku postępowania odwoławczego operatem szacunkowym wysuwane przez siebie wątpliwości w stosunku do operatu wykonanego na zlecenie organu a obowiązkiem organu w tej sytuacji, było te wątpliwości wyjaśnić. Organ nie tylko nie podjął kroków w celu wyjaśnienia sprawy, w sytuacji zgłoszonych przez stronę dowodów i wniosków, to jeszcze bezzasadnie zarzucił skarżącej brak aktywności w tym zakresie w toku postępowania przed organami obu instancji przerzucając na nią obowiązek wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców na podstawie art. 157 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy zanegował operat złożony przez skarżącą uznając, że nie może on stanowić podstawy ustalenia odszkodowania. Stanowisko takie organu jest błędne, bo nie w takim celu został on złożony przez stronę. Skarżąca operat ten złożyła celem wykazania wadliwości wyceny zawartej w operacie szacunkowym z 29 marca 2010 r.. Należy więc wskazać, że zaskarżona decyzja zapadła także z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Wskazane powyżej wadliwości obu decyzji uzasadniają ich uchylenie. Ponownie rozpoznając sprawę organ zleci sporządzenie nowego operatu szacunkowego i dokona jego oceny pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydawania decyzji ustalającej odszkodowanie. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.