II GSK 2248/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Myślińska po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. Spółki z o.o. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1755/11 w sprawie ze skargi I. Spółki z o.o. w W. na rozstrzygnięcie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 13 października 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1755/11 pozostawił bez rozpatrzenia skargę I. Spółki z o.o. w W. na rozstrzygnięcie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: I. Spółka z o.o. w W. – dalej: skarżąca lub spółka - w odpowiedzi na ogłoszenie konkursu wniosków o dofinansowanie z Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka Priorytet VIII – Społeczeństwo informacyjne - zwiększenie innowacyjności gospodarki; Działanie 8.1 – Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej zgłosiła wniosek o dofinansowanie przedsięwzięcia pod nazwą "I. – portal i wyszukiwarka imprez kulturalno-rozrywkowych". W dniu [...] marca 2011 r. regionalna instytucja finansowa – Fundacja Małych i Średnich Przedsiębiorstw poinformowała skarżącą, iż złożony projekt nie spełnił wszystkich kryteriów oceny merytorycznej. I. Spółka z o.o. w W. nie godząc się z odrzuceniem wniosku złożyła protest. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z [...] sierpnia 2011 r. poinformował spółkę o oddaleniu protestu. Następnie spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który pozostawił ją bez rozpatrzenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skarga wniesiona przez I. Spółka z o.o. w Warszawie, nie jest kompletna, gdyż załączono do niej jedynie kserokopię pisma z [...] marca 2011 r. stanowiącego pierwszą ocenę merytoryczną wniosku i stwierdzającego, że złożony projekt nie spełnił wszystkich kryteriów oceny merytorycznej. WSA podkreślił, że w formie kopii mogą być złożone tylko wniesione środki odwoławcze oraz informacja o wynikach procedury odwoławczej. Zarówno wniosek o dofinansowanie jak i informację w przedmiocie oceny projektu należy złożyć w oryginale. Sąd pierwszej instancji podniósł, że przedstawiona przez skarżącą kopia informacji z [...] marca 2011 r. nie jest dokumentem. Aby uznać, że Spółka wypełniła obowiązek złożenia skargi wraz z kompletną dokumentacją, powinna załączyć do skargi oryginał pisma z [...] marca 2011 r. albo kopię pisma potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez notariusza ewentualnie występującego w sprawie profesjonalnego pełnomocnika skarżącej. I. Spółka z o.o. w W. złożyła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: u.z.p.p.r. lub ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) w związku z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez bezpodstawne uznanie skargi za niekompletną i pozostawienie jej bez rozpoznania, w sytuacji, gdy złożona skarga zawierała wszystkie elementy sprecyzowane w treści art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. i w tym znaczeniu była kompletna; 2. art. 49 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 30e u.z.p.p.r. polegające na zaniechaniu wezwania skarżącej do uzupełnienia skargi, w sytuacji uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż załączona kserokopia pisma z dnia [...] marca 2011 r. nie jest dokumentem, pomimo, że zastosowanie przepisu art. 49 p.p.s.a. nie zostało wyłączone w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym; 3. art. 30c ust. 2 oraz 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. w związku z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP, art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, polegające na pozbawieniu skarżącej prawa do merytorycznej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podkreśliła, że z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., nie wynika obowiązek załączania do skarg informacji w przedmiocie oceny wniosku w oryginale. Kompletność dokumentacji dołączonej do skargi rozumiana jest jako załączenie dokumentacji wskazanej w art. 30c ust. 2 zd. 1 u.z.p.p.r. oraz spełnienie warunków formalnych sprecyzowanych dla pism procesowych (tj. pismo powinno spełniać wymogi z art. 46, art. 47 § 1 i 57 § 1 p.p.s.a). W konsekwencji pozostawienie skargi bez rozpoznania może nastąpić jedynie w sytuacji niezłożenia wszystkich wymaganych dokumentów. Inne zaś braki podlegają uzupełnieniu w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi kasacyjnej wiążą się z wykładnią i stosowaniem przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w brzmieniu nadanym przez ustawę z 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370). Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przyjętą w tej ustawie zasadą odpowiedniego stosowania przepisów p.p.s.a. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio stosowany. Zgodnie z art. 30e u.z.p.p.r. "W zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, 150 i 152 tej ustawy". Opisany w art. 30e omawianej ustawy zakres wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a., nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w tym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach uregulowanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Należy zauważyć, że ustawodawca ustanawiając w art. 30e u.z.p.p.r. zasadę, że przepisy p.p.s.a. mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie jednocześnie wprowadził szczególne regulacje, wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych w art. 30e jednostek redakcyjnych p.p.s.a., względnie powodujące daleko idące modyfikacje w stosowaniu przepisów p.p.s.a. Stosownie do art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę, w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy. Zgodnie z art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. W myśl art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto spełniać wymogi określone w pkt 1-3 tego przepisu. To oznacza, że skarga, jak każde pismo strony, powinna zawierać elementy wskazane w art. 46 p.p.s.a. Z kolei art. 49 § 1 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. W związku z powyższymi uregulowaniami zawartymi w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi istota zagadnienia objętego zarzutami skargi kasacyjnej sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy "skarga niekompletna" w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju obejmuje swą definicją "warunki formalne pisma", o których mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w Rozdziale I Działu III "Pisma w postępowaniu sądowym" określają wymagania formalne jakim powinno odpowiadać pismo w postępowaniu sądowym. Wspomniane regulacje, a także zawarte w Rozdziale II tego Działu zatytułowanego "Skarga" (np. art. 57 § 1, art. 58 § 1 pkt 3) wskazują, że przez "warunki formalne", o których mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć warunki określone w art. 46–48 i art. 57 § 1 tej ustawy. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie posługuje się pojęciem "warunki formalne", lecz pojęciem " skarga niekompletna ", stanowiąc w art. 30c ust. 5 pkt 2, że wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. "Skarga niekompletna" w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. oznacza braki w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 zdanie 1 tej ustawy. Należy również zauważyć, że skarga o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.r., jako pismo procesowe w rozumieniu art. 45 p.p.s.a., musi spełniać wymagania wymienione w art. 46 i art. 57 § 1 p.p.s.a., a ponadto powinny być do niej dołączone odpisy (art. 47 § 1 p.p.s.a.) – jednakże braki w tym względzie nie czynią skargi niekompletnej w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. Przedstawione unormowania prowadzą do wniosku, że skarga, o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. – aby została rozpoznana przez sąd administracyjny – powinna być kompletna (a więc musi zawierać dokumentację wyraźnie określoną w art. 30c ust. 2 zdanie 1 u.z.p.p.r.) oraz nie może zawierać braków formalnych jako pismo procesowe (a więc musi spełniać wymagania określone w art. 46, art. 47 § 1 i art. 57 § 1 p.p.s.a.). Różne są natomiast skutki prawne w przypadku złożenia skargi niekompletnej od skutków złożenia skargi zawierającej braki formalne. W przypadku wniesienia skargi obarczonej brakami formalnymi (to jest niespełniającej wymogów z art. 46, art. 47 § 1 lub art. 57 § 1 p.p.s.a.) – z uwagi na brak odmiennej regulacji w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – przewodniczący winien wezwać stronę skarżącą do uzupełnienia tychże braków formalnych w trybie art. 49 p.p.s.a. Odmiennie natomiast uregulowane są skutki złożenia skargi niekompletnej (to jest niezawierającej dokumentacji określonej w art. 30c ust. 2 zdanie 1 u.z.p.p.r.). W takim przypadku ustawodawca wyraźnie określił skutek w postaci pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r.). Z uwagi na to, że kwestia kompletności skargi oraz skutków braku tej kompletności została kompleksowo uregulowana w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie ma w tej sytuacji możliwości zastosowania art. 49 p.p.s.a. w celu uzupełnienia tego rodzaju braków. Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do tego, czy stanowiąca element kompletnej dokumentacji, informacja w przedmiocie oceny projektu musi być złożona w oryginale. Rozważając tę kwestię należy zauważyć, że wynikający z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. obowiązek wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją sprawy, ma na celu umożliwienie temu sądowi kontrolę negatywnego wyniku procedury odwoławczej. W postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi, o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. wyłączone jest stosowania art. 52 – 55 p.p.s.a. Jak z tego wynika na właściwej instytucji zarządzającej lub pośredniczącej nie ciąży obowiązek przedstawienia sądowi odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę, dysponuje zatem tylko dokumentacją wniesioną przez skarżącego. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w omawianym postępowaniu nie wyłączono stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wojewódzki sąd administracyjny, by mógł prawidłowo ocenić legalność zaskarżonego aktu musi dysponować kompletną dokumentacją. W rozpoznawanej sprawie bezsporne między stronami jest to, że wraz ze skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca złożyła kserokopię pisma z [...] marca 2011 r. stanowiącego pierwszą ocenę merytoryczną wniosku i stwierdzającego, że złożony projekt nie spełnił wszystkich kryteriów oceny merytorycznej. W związku z tym należało rozważyć, czy złożenie kserokopii wspomnianej oceny zamiast oryginału w istocie, jak przyjął Sąd pierwszej instancji, uniemożliwiało uznanie dokumentacji za kompletną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do przyjęcia, że z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. wynika obowiązek złożenia informacji w przedmiocie oceny projektu w oryginale. W powołanym przepisie mowa jest o obowiązku załączenia do skargi kompletnej dokumentacji w sprawie, obejmującej wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopii wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r. Podkreślenia wymaga, że w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. mowa jest jedynie o "informacji w przedmiocie oceny projektu", a w związku z tym nie można zakładać istnienia w treści przepisu dookreślenia, że chodzi wyłącznie o oryginał informacji, z jednoczesnym wyłączeniem dopuszczalności złożenia jego kopii. Wniosku takiego nie można w szczególności wyprowadzić z użycia określenia "kopia" przy wymienianiu innych dokumentów, które muszą być złożone przy skardze. Jak już wspomniano celem regulacji zawartej w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. jest zapewnienie sądowi możliwości zapoznania się z kompletną dokumentacją. Wspomniany cel zostanie osiągnięty wówczas, gdy sąd będzie dysponował kompletną dokumentacją niezależnie od tego, czy zostanie ona złożona w oryginale czy też w uwierzytelnionych kopiach. Należy przy tym zauważyć, że w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, którym zgodnie z art. 2 Konstytucji RP jest Rzeczpospolita Polska, konieczne jest wykładanie i stosowanie przepisów regulujących postępowanie sądowe w sposób zapewniający realizację zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności). Niekompletność podstawowej dokumentacji z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. nie pozwala sądowi na jakąkolwiek, nawet wstępną ocenę sprawy, a to zgodnie z wolą ustawodawcy uzasadnia pozostawienie skargi bez rozpatrzenia. Natomiast w sytuacji, kiedy w dyspozycji sądu są wszystkie dokumenty wymagane ustawą i są one kompletne (w tym znaczeniu, że każdy dokument dołączony jest w całości i żadnego nie brak) nie ma uzasadnienia dla pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. Brak też uzasadnienia prawnego dla żądania, aby część dokumentów przedłożona była sądowi wyłącznie w oryginale. W szczególności wniosków takich nie należy wyciągać a contrario z faktu, że zgodnie z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. środki odwoławcze i informacja o ich rozpoznaniu mogą być składane w kopiach (por. postanowienie NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 107/11). Skoro przepis nie stanowi wprost, że inne dokumenty muszą być w oryginale, pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia, to w myśl zasady, że istnienia obowiązków się nie domniemywa, uznać należy, iż obowiązek taki nie istnieje. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć trzeba, że składana przez stronę skarżącą kompletna dokumentacja ma mieć formę wiarygodną. Jeżeli Sąd poweźmie wątpliwości, co do wiarygodności dokumentów i uzna, że uniemożliwia to nadanie sprawie prawidłowego biegu, to może zastosować art. 48 p.p.s.a. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że załączenie do skargi kserokopii informacji w przedmiocie oceny projektu nie może być traktowane jako złożenie kompletnej dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. Dołączenie kompletnej dokumentacji sprawy w postaci kserokopii niepoświadczonych za zgodność jest brakiem formalnym, który może być uzupełniony, bowiem nie przeszkadza w opracowywaniu sprawy. Sąd powinien wezwać do jego niezwłocznego uzupełnienia, które powinno nastąpić najpóźniej przed wydaniem rozstrzygnięcia. Wszystkie składane dokumenty mogą mieć formę kopii, a w razie ich nieuwierzytelnienia, brak ten może być usunięty w toku postępowania sądowego. Kopie dokumentów pochodzące od strony, jak również pism organu kierowanych do strony, może uwierzytelnić sama strona, ze wszystkimi prawnymi konsekwencjami rzetelności takiego oświadczenia. W sprawie niniejszej skarżąca złożyła dokumentację kompletną (wszystkie wymagane dokumenty), jednak jej forma (brak uwierzytelnienia dokumentów) wymagała usunięcia braku formalnego, do której to czynności strona powinna być wezwana przez sąd. Zauważyć należy, że Instytucja Zarządzająca w żaden sposób nie negowała treści złożonych dokumentów. W tym stanie rzeczy, brak mógł i powinien zostać uzupełniony, a skarga mogła być bez przeszkód rozpatrzona. Pozostawiając skargę bez rozpatrzenia Sąd pierwszej instancji naruszył zatem art. 30c ust. 5 pkt 2 w związku z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 30e u.z.p.p.r. Odnosząc się do wniosku autora skargi kasacyjnej o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42) wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia.