II OSK 1421/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 13 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 252/10 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 252/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej Spółki kwotę 357 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia [...] marca 2009 r., którym nie uzgodniono projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na urządzeniu dojazdu oznaczonego bezpośrednio z drogi wojewódzkiej nr [...] dla potrzeb realizacji zakładu przemysłowego położonego na działce nr ew. [...] we wsi S. oraz dojazdu stałego z tej drogi za pośrednictwem istniejącego zjazdu położonego w sąsiedztwie działek o nr ew. [...] i [...]. Jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia, Zarząd Województwa Mazowieckiego nie uzgodnił, w zakresie wpływu na drogę wojewódzką nr [...] i ruch drogowy, projektowanej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, kierując się następującymi przesłankami: 1) decyzja ustalająca warunki realizacji zakładu przemysłowego na działce nr ew. [...] przewidziała dojazd od strony drogi gminnej, 2) istniejący zakład produkcyjny [...] Sp. z o.o. na działce nr ew. [...] został uruchomiony w połowie 2008 r. i w związku z tym nie ma potrzeby urządzania czasowego dojazdu w celu prowadzenia prac budowlanych, 3) inwestor nie zaakceptował proponowanego przez zarządcę drogi rozwiązania polegającego na wykonaniu etapowego dojazdu do najbliższego istniejącego zjazdu publicznego na nieurządzone drogi gminne, 4) przeprowadzany monitoring obsługi komunikacyjnej zakładu [...] wykazał, że funkcjonuje on w sposób określony w decyzji o warunkach zabudowy tj. poprzez dojazd do drogi gminnej we wsi S., 5) droga nr [...] jest bardzo istotną i ruchliwą drogą klasy GP i dla tej klasy drogi obowiązuje silne ograniczenie możliwości stosowania bezpośrednich zjazdów. Rozpoznając sprawę Kolegium podkreśliło, iż z faktem dostępności działki dla drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Jak wynika z art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony, jeżeli przemawiają za tym wymogi wynikające z warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne. Stosownie zaś do § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430), budowanie zjazdów dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo, gdy nie ma innej możliwości dojazdu do nieruchomości lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy "D" lub "L" do obsługi tej nieruchomości. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1143/06, organ podniósł, iż w sytuacjach, gdy dojazd jest zapewniony lub istnieją warunki pozwalające na jego zapewnione, kierując się względami bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego, należy uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy GP z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną. Wskazując na powyższe Kolegium stwierdziło, że skoro istnieje dojazd do przedmiotowej nieruchomości za pośrednictwem drogi gminnej, której parametry nośności można zmienić, to rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. W skardze na powyższe postanowienie [...] Sp. z o.o. zarzuciła naruszenie przepisów § 9, 77 i 79 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz art. 7,77 i 107 § 3 k.p.a. Skarżąca podniosła, iż dopiero wszechstronne wyjaśnienie okoliczności pozwala na dostateczne wyjaśnienie sprawy i merytoryczne rozstrzygnięcie, organ zaś ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że kwestia urządzenia dojazdu czasowego jest nieaktualna, jako że zakład przemysłowy przetwórstwa sztucznego, na realizację którego zjazd czasowy miał zostać urządzony, już funkcjonuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu przedstawionej sprawy uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione. Badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wskazując na jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), Sąd stwierdził, iż Kolegium nie przeprowadziło postępowania wyjaśniającego, nie dokonało oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skutkiem czego dokonało wadliwie ustalonego stanu faktycznego. W pierwszej kolejności Sąd zauważył, iż w aktach administracyjnych sprawy znajdują się dwa projekty decyzji o warunkach zabudowy opatrzone tym samym symbolem – [...], jak również datą – [...] luty 2008 r., jednakże różniące się w treści, a mianowicie jeden dotyczy warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu tymczasowego z drogi wojewódzkiej nr [...] dla potrzeb realizowanego zakładu na części działki nr ew. [...], drugi zaś dotyczy budowy dojazdu tymczasowego, jak również dojazdu stałego od drogi nr ew. [...]. W obu tych projektach zawarta jest klauzula, iż załącznik nr 2 stanowi analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania obszaru otaczającego teren planowanej inwestycji, natomiast mapa w skali 1:1000 z oznaczeniem linii rozgraniczających teren inwestycji stanowi załącznik nr 2. Organ nie dostrzegł jednakże, że w aktach sprawy brak jest wymienionych załączników nr 2 tj. ww. analiz. Zgodnie zaś z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) wyniki analizy, zawierające cześć tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Skoro zatem prawodawca określił obligatoryjne składniki decyzji o warunkach zabudowy, to jej projekt przekazany właściwemu organowi do uzgodnienia powinien je zawierać. W sytuacji zaś, gdy organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy występując o uzgodnienie nie przekazał wraz z wnioskiem organowi uzgadniającemu kompletnego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego przez inwestora przedsięwzięcia inwestycyjnego, to organ uzgadniający powinien w takim przypadku wezwać do uzupełnienia wniosku. Nie dostrzegając powyższego uchybienia Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, co oznacza, że organ odwoławczy nie dokonał w postępowaniu drugoinstancyjnym analizy materiału dowodowego i nie podjął czynności zmierzających do jego uzupełnienia. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa procesowego tj. art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Jednocześnie Sąd wskazał, że po uprawomocnieniu się wyroku, organ zobowiązany będzie zastosować się do wskazań zawartych w jego uzasadnieniu. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zaskarżając wyrok ten w całości, zarzuciło naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jak wskazał organ, jest rzeczą dyskusyjną, czy projekt decyzji o warunkach zabudowy musi zawierać wyniki analizy w formie tekstowej i graficznej, w szczególności dla inwestycji polegającej na urządzeniu dojazdu czasowego bezpośrednio z drogi wojewódzkiej nr [...] oraz dojazdu stałego z ww. drogi za pośrednictwem istniejącego zjazdu. Niemniej, nawet przyjęcie wskazanej w zaskarżonym wyroku koncepcji, iż projekt decyzji o warunkach zabudowy dla takiej inwestycji przekazany do uzgodnienia powinien zawierać wyniki analizy, to założenie to nie uzasadnia uchylenia, w każdym przypadku, uzgodnień takiego projektu decyzji, bowiem uchybienie to może nie mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. W niniejszej sprawie okoliczność braku wyników analizy w formie tekstowej i graficznej, zdaniem Kolegium, nie miała wpływu na dokonaną odmowę uzgodnienia projektu. Analiza bowiem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) nie podlega ocenie organu uzgadniającego. Rolą organów uzgadniających jest bowiem dokonanie oceny projektu decyzji dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nałożył obowiązek dokonania uzgodnienia. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 105 ustawy nie miałyby żadnego wpływu na ocenę, w zakresie wpływu na drogę wojewódzką nr [...] i ruch drogowy, projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie tej skargi i zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej wywodzi, że Sąd I instancji niezasadnie uchylił zaskarżone postanowienie przyjmując, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w ramach współdziałania organów administracyjnych przy załatwianiu sprawy z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na urządzeniu dojazdu czasowego bezpośredniego z drogi wojewódzkiej oraz dojazdu stałego z tej drogi za pośrednictwem istniejącego już zjazdu. Jak stanowi art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ, które wyraża on w drodze postanowienia (art. 106 § 5 k.p.a.). Jak wynika z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Tym samym organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Stanowisko zatem, jakie w formie postanowienia zajmuje nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Niemniej jednak wypada zauważyć, że stanowisko organu współdziałającego jest istotnym elementem rozstrzygnięcia w sprawie o wydanie decyzji, niejednokrotnie determinującym wynik tej sprawy. Dlatego ważne jest, żeby było wyczerpujące i odzwierciedlało rzeczywisty stan okoliczności, może mieć to bowiem wpływ na ostateczny kształt stanowiska tego organu, a w konsekwencji na wydaną w sprawie decyzję. Stąd też – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - zasadnie Sąd I instancji, mając na uwadze zakres uzgodnień obejmujący treść decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami, stwierdził, że organ uzgadniający pominął ogólne reguły postępowania wynikające z art. 7, art. 15, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Wykazany zaś przez Sąd brak należytej staranności w prowadzeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze sprawy w postępowaniu uzgodnieniowym, wyrażający się podjęciem rozstrzygnięcia bez pełnego zgromadzenia materiału dowodowego występującego w sprawie, uzasadniał uchylenie zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 powołanej ustawy.