II SA/Rz 547/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdu -uchyla zaskarżoną decyzję- Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego /dalej zwany: Szef WSzW/, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej w skrócie k.p.a.), art. 68 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90 poz. 593 ze zm.), § 5, § 6 i § 16 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie świadczeń socjalno - bytowych dla żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 87, poz. 565 ze zm.) w zw. z art. 1a ust. 1 pkt 5 oraz pkt 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), § 6 i § 8 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie czasu służby żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 122, poz. 786) i § 24 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 grudnia 2009 r. w sprawie urlopów żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 2, poz. 9 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z. W. od decyzji Wojskowego Komendanta Uzupełnień /dalej WKU/ z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w sprawie zwrotu kosztów dojazdó z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że wnioskiem z dnia 7 czerwca 2010 r., doprecyzowanym pismem z dnia 16 czerwca 2010 r., Z. W. zwrócił się do WKU o: 1) zwrot kosztów przejazdu z C. do J. w związku z odwołaniem z urlopu dodatkowego wypoczynkowego, 2) zwrot kosztów dojazdów z miejsca czasowego zamieszkania w C. do miejsca pełnienia służby w J. od dnia 15 lutego 2010 r., 3) zwrot kosztów przejazdu z miejsca stałego zameldowania w P. do miejsca pełnienia służby w J. od dnia 1 stycznia 2010 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], WKU odmówił: 1) zwrotu kosztów przejazdu z C. do J. w związku z odwołaniem z urlopu dodatkowego wypoczynkowego; 2) zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca czasowego zamieszkania w C. do miejsca pełnienia służby w J.; 3) zwrotu codziennych dojazdów z miejsca stałego zameldowania w P. do miejsca pełnienia służby w J. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z. W. wskazał, że miejscem jego zamieszkania jest miejscowość C. Podniósł, że urlop wypoczynkowy uległ przerwaniu ze względu na konieczność wyjechania z C. dzień wcześniej, wobec trudnych warunków panujących na drodze. Szef WSzW decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że miejscem zamieszkania wnioskodawcy jest P., stanowiący miejscowość pobliską w rozumieniu ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpatrzeniu skargi Z.W. wyrokiem z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 986/10 uchylił decyzję Szefa WSW nr [...] uznając, że organ rozpatrujący sprawę powinien uwzględnić definicję "zamieszkania", określoną w ustawie z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej oraz przeprowadzić postępowanie w celu ustalenia czy miejscem zamieszkania skarżącego jest C., czy też P. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., po raz wtóry utrzymał w mocy decyzję WKU z dnia [...] czerwca 2010 r. i wskazał, że Z. W. przebywał na dodatkowym urlopie wypoczynkowym w dniach od 2 czerwca do 4 czerwca 2010 r., zaś w dniu 5 czerwca 2010 r. od godz. 19. 00 miał pełnić dyżur w składzie zespołu operacyjnego w związku z zaistniałą sytuacją powodziową. Wobec tego dzień 5 czerwca 2010 r. nie był dla żołnierza dniem realizacji urlopu, ale dniem dodatkowo wolnym od służby. W ocenie organu w dniu takim, jak sobota, urlop żołnierzowi nie mógłby zostać udzielony ze względu na zapis art. 61 ust. 1 i 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zgodnie z którym żołnierze zawodowi otrzymują corocznie urlop wypoczynkowy w wymiarze 26 dni roboczych, którymi są wszystkie dni, z wyjątkiem niedziel i świąt oraz dodatkowych dni wolnych od służby określonych w rozporządzeniu. Tym samym wyznaczenie żołnierzowi dyżuru w sobotę nie wiązało się z wstrzymaniem ani odwołaniem z urlopu wypoczynkowego, a udział w dyżurze Zespołu Operacyjnego w dniu 5 czerwca 2010 r. wynikał z pełnienia funkcji Szefa I zmiany. Odnosząc się z kolei do zwrotu kosztów dojazdu, przy alternatywnym żądaniu, Szef WSzW wskazał, że zgodnie z art. 1a ust. 1 pkt 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, pod pojęciem zamieszkiwania należy rozumieć przebywanie i korzystanie z lokalu mieszkalnego. Z zaświadczeń z Urzędów Gminy C. i Miasta P. wynika, że adresem pobytu czasowego Z. W. była do dnia 25 sierpnia 2010 r. C. [...], zaś adresem pobytu stałego P. ul. L. [...]. Na podstawie szczegółowo wskazanych dowodów organ ustalił, że wnioskodawca stosownie do ustawowej definicji, przebywał i korzystał z lokalu mieszkalnego w P. Za ten lokal uiszczane były opłaty za energię elektryczną w okresie od 1 stycznia 2010 r. do dnia 31 lipca 2010 r., pod tym adresem wnioskodawca odbierał kierowaną do niego korespondencję, korzystał z opieki lekarskiej w P. oraz korzystał z tego lokalu i w nim przebywał na bieżąco. Natomiast kwoty rachunków za energię elektryczną zużywaną w gospodarstwie w C. nie stanowią, zdaniem organu, dowodu na zamieszkiwanie wnioskodawcy w tej miejscowości, gdyż związane mogą być także z przebywaniem w tym miejscu innych osób, również korzystających z noclegów w ramach tam prowadzonego gospodarstwa agroturystycznego. Dodatkowo informacja dotycząca wnioskodawcy o dochodach oraz pobranych zaliczkach na podatek dochodowy za rok 2010 r. została przekazana do Urzędu Skarbowego w P. Ponadto, dla potrzeb realizacji akcji kurierskiej organów administracji państwowej, na podstawie planu osiągania gotowości do podjęcia działań przez WKU, Z. W. wskazał adres w P., przy ul. L. [...]. Organ stwierdził, że wnioskodawca zamieszkiwał, a więc przebywał i korzystał, w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 31 lipca 2010 r., w P. Miejscowość ta spełnia cechy zamieszkiwania określone w art. 1a ust. 1 pkt 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Z. W. realizował w niej zarówno pobyt jak i korzystanie z położonego w niej lokalu mieszkalnego, co potwierdził w treści złożonego oświadczenia z dnia 18 marca 2011 r. Niezależnie od tego organ odwoławczy wskazał na art. 6 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych wywodząc, że element zameldowania potwierdza również, że miejscem zamieszkania żołnierza jest P. Przy takim ustaleniu należało rozważyć, czy Z. W. ma prawo zwrotu kosztów dojazdu z P. do miejsca pełnienia służby, przy czym prawo do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli zamieszkuje poza miejscem pełnienia służby w miejscowości, która nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Wskazując na zmianę ustawowej definicji “miejscowości pobliskiej" /do dnia 30 czerwca 2010 r. – była to odległość pomiędzy miejscowościami liczona w linii prostej, nie większa niż 30 kilometrów, a od dnia 1 lipca 2010 r. – jest to najkrótszy czas dojazdu środkiem komunikacji lądowej tam i z powrotem, nie przekraczający 2 godzin/ organ odwoławczy wskazał, że odległość między P., a J. nie przekracza trzydziestu kilometrów. Stąd też w okresie do 30 czerwca 2010 r. strona zamieszkiwała w miejscowości pobliskiej, w rozumieniu przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Również od dnia 1 lipca 2010 r. żołnierz nie ma prawa do zwrotu kosztów dojazdu, gdyż sumując czas przejazdu na trasie J. – P. i z powrotem, w żadnym przypadku, zgodnie z rozkładem jazdy, nie przekracza 2 godzin (120 minut) w obie strony. W związku z tym nie są spełnione warunki ustawowe do zwrotu kosztów codziennego dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem od dnia 1 lipca 2010 r. Końcowo Szef WSzW naprowadził, że przy przyjęciu codziennych dojazdów z C. do J., przy uwzględnieniu jazdy samochodem i odległości między tymi miejscowościami wynoszącej 147 km. Żołnierz w podróży spędzałby codziennie 5 godzin, zaś koszt samego paliwa zamknąłby się kwotą ok. 2.000 zł. Przy tych wielkościach zasady doświadczenia życiowego wskazują, że mało realne są codzienne dojazdy z C. do J., a tylko takie uprawniają do ich zwrotu. W skardze Z. W. zarzucił zaniedbanie, nienależyte wykonywanie zadań /art. 227 k.p.a./, czego skutkiem jest przedstawianie dowodów niezgodnych z prawdą /art. 76 § 1 k.p.a./, utrudnienie rozwiązania sprawy /art. 7 k.p.a./ dotyczącej zwrotu jego kosztów dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby oraz utrudnienia przez Szefa WSzW gromadzenia materiału dowodowego Skarżący zarzucił nadto naruszenie / art. 67 § 1, art. 69 § 1, art. 73 § 1 i § 2 w związku z art. 75 § 1 k.p.a./. Na tej podstawie skarżący wniósł o zapłatę kwoty 7408 zł. W obszernym uzasadnieniu skarżący wskazał, że stałym miejscem zamieszkania jest miejscowość C., gdzie prowadzi gospodarstwo rolne od 2004 r., zaś od 2009 r. rozpoczął jego eksploatacje (tj. korzystanie i przebywanie w nim na bieżąco). Dowodem, że stale zamieszkuje w C. są rachunki /załączone w kserokopii do skargi/ za odprowadzanie ścieków, zakup węgla i drewna opałowego, a także zameldowanie na pobyt czasowy, a od dnia 25 sierpnia 2010 r. na pobyt stały, dowody rejestracyjne samochodów. Wskazał też, że podlega rozliczeniu podatkowemu w Urzędzie Skarbowym w L. Polemizując z fragmentami uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zakwestionował dokonaną ocenę dowodów konkludując, że organ odwoławczy błędnie ustalił, jakoby miejscem stałego zamieszkania jest P, a nie miejscowość C. W odpowiedzi na skargę Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego wniósł o jej oddalenie i ponowił argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. Na wstępie przypomnieć należy, że sprawa niniejsza była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. IISA/Rz 986/10 uchylił decyzję Szefa WSzW z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów przejazdu. W uzasadnieniu wyroku Sąd zawarł wytyczne dla organu odwoławczego i wskazał, jakie okoliczności wymagają wyjaśnienia. Wytyczne te, z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a./, wiązały organ oraz wiążą Sąd przy rozpoznawaniu sprawy. Po tej uwadze natury ogólnej przypomnieć należy, że wniosek Z. W. obejmował żądania: 1) zwrotu kosztów przejazdu z C. do J. w związku odwołaniem z urlopu dodatkowego wypoczynkowego, 2) zwrotu kosztów dojazdów z miejsca czasowego zamieszkania w C. do miejsca pełnienia służby w J. od dnia 15 lutego 2010 r., 3) zwrotu kosztów przejazdu z miejsca stałego zameldowania w P. do miejsca pełnienia służby w J. od dnia 1 stycznia 2010 r. W odniesieniu do żądania zawartego w punkcie 1) wniosku, rozpoznając skargę Z. W. na decyzję Szefa WSzW z dnia [...] sierpnia 2010 r., WSA w wyroku sygn. II SA/Rz 150/10 podzielił stanowisko organów, że zwrot kosztów przejazdu w związku z odwołaniem z dodatkowego urlopu wypoczynkowego skarżącemu nie przysługuje, a zaskarżona decyzja w tej części prawa nie narusza. Zatem odmowa zwrotu tych kosztów została przesądzona /prawomocnie/ i w niniejszej sprawie nie może być ponownie przedmiotem oceny. Natomiast w pozostałym zakresie /punkt 2) i 3) wniosku/, skarga została uwzględniona, a sprawa w tej części, zgodnie z wytycznymi, wymagała wyjaśnienia i ponownego rozstrzygnięcia. Z akt wynika, że organ odwoławczy uzupełnił postępowanie dowodowe i po dokonaniu oceny całokształtu materiału ponownie odmówił Z. W. zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby przyjmując, że miejscem zamieszkania skarżącego jest P., a nie C. Ponieważ P. w rozumieniu ustawy jest miejscowością pobliską, dlatego brak było podstaw do przyznania zwrotu kosztów dojazdu. Jednocześnie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że rozstrzygnięciem objęty został okres od dnia 1 stycznia 2010 r. do 31 lipca 2010 r. Decyzja ta, ograniczająca w czasie żądanie zwrotu kosztów dojazdu, ze względu na wnioskowy charakter sprawy i treść żądania, narusza art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Przede wszystkim podkreślić należy, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek, a nie z urzędu. We wniosku Z. W. domagał się zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby, wskazując jedynie datę początkową przyznania tych kosztów. Organ I instancji odmówił wnioskowi i decyzja ta utrzymana została w mocy przez Szefa WSzW w dniu [...] sierpnia 2010 r. Gdyby Z. W. skargi do WSA nie wniósł albo skarga została prawomocnie oddalona, to odmową objęty byłby okres od 1 stycznia 2010 r. do daty decyzji organu odwoławczego, a więc do dnia [...] sierpnia 2010 r. Jednakże strona skorzystała z postępowania sądowego, a wniesiona skarga została uwzględniona. Tym samym sprawa "wróciła" do postępowania administracyjnego, a dokładniej – do postępowania odwoławczego. Rozpoznając ponownie odwołanie Szef WSzW wydał decyzję przewidzianą w przepisie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., obejmując rozstrzygnięciem okres od 1 stycznia 2010 r. do 31 lipca 2010 r. Jeśli chodzi o decyzję podjętą w II instancji, to organ odwoławczy stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu wydania decyzji przez ten organ, przy czym podkreślić wypada, że wskazówka w tym zakresie zawarta została w uzasadnieniu wyroku sygn. IISA/Rz 150/10 w odniesieniu do definicji "miejscowości pobliskiej", zawartej w ustawie o zakwaterowaniu sił zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Obowiązkiem organu odwoławczego jest również uwzględnienie zmian stanu faktycznego sprawy, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji, przy czym pogląd ten ugruntowany jest w orzecznictwie. Przykładowo można wskazać wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1988 r., SA/Lu 151/88 /ONSA 1988, nr 2, poz. 72/, w którym przyjęto, że: 1. Jeżeli nie występują przesłanki określone w art. 78 § 2 k.p.a. organ administracji nie może - przed wydaniem decyzji - odmówić oceny dowodów przedłożonych przez stronę, powołując się na fakt zakończenia postępowania dowodowego. 2. Organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ w pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu pierwszej instancji a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. Również w wyroku NSA z dnia 7 lipca 1988 r., IV SA 451/88 /GAP 1988, nr 22, s. 43/ stwierdzono, że organ odwoławczy, jako organ o charakterze reformacyjnym, ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Przy uwzględnieniu więc treści wniosku Z. W., który w zakresie żądania zwrotu kosztów dojazdu wskazał jedynie datę początkową, tj. 1 stycznia 2010 r., obowiązkiem organu odwoławczego było rozpoznać ponownie sprawę w całokształcie okoliczności faktycznych, obejmujących okres od 1 stycznia 2010 r. do daty podjętego rozstrzygnięcia, to jest do dnia [...] kwietnia 2011 r. Tymczasem Szef WSzW rozpoznał sprawę ograniczając żądanie wnioskodawcy do dnia 31 lipca 2010 r., czym naruszył art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni poczynione wyżej uwagi i decyzją, jaką wyda, obejmie okres od daty początkowej wskazanej we wniosku Z. W., tj. od 1 stycznia 2010 r., do dnia wydania decyzji w trybie odwoławczym. Wymagać to będzie poczynienia dalszych ustaleń faktycznych dotyczących zamieszkania skarżącego na przestrzeni całego okresu objętego podejmowanym rozstrzygnięciem. Z tych przyczyn zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.