II SA/Op 258/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi M. K. i R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania scaleniowego 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżących M .K. i R. K. solidarnie kwotę 357 ( trzysta pięćdziesiąt siedem ) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez M. i R. (małżonków) K. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 26 stycznia 2011 r., nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania na postanowienie Starosty Opolskiego z 30 września 2010 r., nr [...] w sprawie wszczęcia postępowania scaleniowego gruntów położonych w obrębach [...], [...] i [...], gmina [...] oraz w obrębie [...] gmina [...], o łącznej powierzchni 246 ha na wniosek A spółka z o.o. Wydanie zaskarżonego aktu poprzedziło następujące postępowanie: Pismem z 27 stycznia 2010 r. A sp. z o.o. zwróciła się do Starosty Opolskiego o wszczęcie postępowania scaleniowego, zgodnie z uchwałą Nr XXIX/203/2009 Rady Gminy Dobrzeń Wielki z dnia 8 stycznia 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolniczej zabudowy produkcyjnej w Świerklach. Wnioskodawcy wskazali, że postępowanie scaleniowe umożliwi stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w związku z planowanym przedsięwzięciem inwestycyjnym polegającym na budowie kompleksu szklarni. Do wniosku dołączyli propozycje wymiany działek, zmodyfikowane pismami z 23 lutego 2010 r. i z 20 sierpnia 2010 r. Postanowieniem z 30 września 2010 r. nr [...] Starosta Opolski wszczął postępowanie scaleniowe gruntów położonych w obrębach [...], [...] i [...] gmina [...] oraz w obrębie [...] gmina [...] o łącznej powierzchni 246 ha na wniosek A sp. z o.o., załączając wykaz uczestników postępowania, ustalając przewidywany termin jego zakończenia na dzień 31 grudnia 2012 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że budowę kompleksu szklarni na gruntach objętych wnioskiem przewiduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Poinformował kto koordynuje, wykonuje i finansuje prace scaleniowe oraz że przedmiotowy akt administracyjny zostanie odczytany na zebraniu uczestników scalenia i wywieszony na tablicach ogłoszeń Starostwa Powiatowego w Opolu, Urzędów Gmin: w [...] i [...] oraz wsi: [...], [...], [...] i [...]. W końcowej części postanowienia organ pouczył strony o możliwości wniesienia, za jego pośrednictwem, zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia, wyjaśniając jednocześnie, iż postanowienie uważa się za doręczone uczestnikom postępowania scaleniowego "z chwilą upływu terminu wywieszenia postanowienia na okres 14 dni, zgodnie z art. 7 ust. 4 i ust. 6 ustawy". Postanowienie z 30 września 2010 r. zostało odczytane na zebraniu uczestników scalenia w dniu 11 października 2010 r., a także wywieszone na tablicach ogłoszeń sołectw w okresie od dnia 13 października 2010 r. do dnia 27 października 2010 r. W dniu 12 października 2010 r. organ I instancji skierował do sołtysa wsi [...] pismo, wraz z postanowieniem o wszczęciu postępowania scaleniowego, z prośbą o jego wywieszenie na tablicy ogłoszeń na okres 14 dni. Na piśmie tym jest odręcznie sporządzona przez sołtysa wsi [...] adnotacja, iż na tablicy ogłoszeń wywieszone zostało zarówno pismo Starosty Opolskiego z 12 października 2010 r., jak i postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego w okresie od dnia 13 października 2010 r. do dnia 26 października 2010 r. W piśmie z 8 października 2010 r." sołtys poinformował, że w dniach 13 października 2010 r. do 26 października 2010 r. na tablicy ogłoszeń w [...] było wywieszone "ogłoszenie o tym, że załącznik do postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego gruntów znajduje się do wglądu u sołtysa". O wywieszeniu na tablicach ogłoszeń postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego w dniach: 13-26 października 2010 r. wpłynęły również informacje od sołtysów pozostałych wsi ([...], [...], [...]) oraz z gmin: [...] (14-27 października 2010 r.) i [...] (12- 26 października 2010 r.). W zaskarżonym akcie organ odwoławczy uznał, że jeżeli postanowienie Starosty Opolskiego zostało odczytane na zebraniu uczestników scalenia (11 października 2010 r.) i wisiało na tablicach ogłoszeń w sołectwach w dniach: 13 października – 26 października 2010 r., a w Gminie [...], obejmującej sołectwo [...], w okresie od dnia 14 października 2010 r. do dnia 27 października 2010 r., to przyjąć należy, iż bieg 7-dniowego terminu na wniesienie zażalenia na postanowienie rozpoczął się w dniu 28 października 2010 r. (następny dzień po upływie ostatniego dnia wywieszenia na tablicy ogłoszeń zaskarżonego aktu administracyjnego). Uczestnicy postępowania, którzy wnieśli zażalenia zrobili to w dniach pomiędzy 14 a 21 października 2010 r., tj. w przedziale czasowym, kiedy postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego wisiało jeszcze na tablicach ogłoszeń w sołectwach i siedzibach gmin, a więc nie weszło do obrotu prawnego. Organ odwoławczy powołał się na wyrok WSA w Olsztynie z 1 października 2009 r. sygn. akt II S.A./Ol 661/09, LEX nr 519823, z którego uzasadnienia wynika, że w sytuacji, gdy środek zaskarżenia wniesiony zostaje przed wejściem do obrotu prawnego decyzji lub postanowienia, na które przysługiwało zażalenie, to organ odwoławczy/zażaleniowy winien w oparciu o art. 134 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność tego środka zaskarżenia. Stosownie do treści art. 141 § 2 k.p.a. zażalenie może być wniesione w ściśle określonym terminie, który zaczyna biec od daty doręczenia postanowienia. W myśl przepisu art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zażalenie nie służy zatem na postanowienie, które nie weszło do obrotu prawnego, konkludował organ. Skargę na postanowienie organu odwoławczego złożyli M. i R. K. domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a to art. 141 § 2 K.p.a. i art. 7 ust. 3 w zw. z art. 33 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania decyzji. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd bierze zatem z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa. Problematykę doręczeń reguluje Rozdział 8, Działu I K.p.a. w art. od 39 do 49. Pierwszy z nich ustanawia zasadę oficjalności doręczeń. W szczególności organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Zasada ta ma fundamentalne znaczenie, gdyż instytucja doręczeń urzeczywistnia zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu przewidzianą w art. 10 § 1 K.p.a. Odstępstwa od zasady oficjalności doręczeń przewiduje między innymi art. 49 K.p.a. oraz przepisy szczególne. W rozpatrywanej sprawie jest to art. 7 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U.2003, Nr 178, poz. 1749 ze zm.). W szczególności zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego odczytuje się na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez starostę, a ponadto wywiesza się je na adres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone grunty objęte scalaniem oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach, których grunty tworzą obszar scalenia. Z kolei w myśl art. 7 ust. 4 ustawy z chwilą upływu terminu o którym mowa w ust 3, postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego uważa się za doręczone wszystkim uczestnikom scalenia, a zgodnie z art. 7 ust. 6 ustawy na postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego służy zażalenie. Oceniając tą ustawową regulację należy zważyć, ze postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego nie doręcza się jego uczestnikom – stronom postępowania, lecz uznaje za doręczone pod warunkiem: a) odczytania na zebraniu uczestników scalenia i, b) wywieszenia na okres 14 dni w lokalach właściwych urzędów gmin i na tablicach ogłoszeń właściwych wsi. W rozpatrywanej sprawie oba te warunki zostały spełnione. Postanowienie o wszczęciu postępowania zostało odczytane uczestnikom scalenia w rozumieniu art. 34 pkt 3 ustawy na zebraniu w dniu 11 października 2010 r. a na tablicach ogłoszeń właściwej gminy i sołectw wywieszono je w terminach od 12 października 2010 r. do 27 października 2010 r. Skarżący złożyli zażalenie na podstawie art. 7 ust. 6 ustawy w dniu 18 października 2010 r., którego niedopuszczalność organ stwierdził zaskarżonym postanowieniem. Postanowienie to jest oczywiście błędne i wynika z niewłaściwego odczytania normy art. 7 ust 3 i 4 ustawy. Przepis art. 7 ust. 3 regulując zasady doręczeń postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego w drodze wyjątku od zasady oficjalności zobowiązuje Starostę do odczytania aktu na specjalnie zwołanym w tym celu zebraniu uczestników scalenia oraz do wywieszenia go w lokalu urzędu właściwej gminy i na tablicy ogłoszeń właściwej wsi, biorąc pod uwagę położenie gruntów tworzących obszar scalenia. Z kolei art. 7 ust. 4 określa dzień w którym postanowienie o wszczęciu postępowania uważa się za doręczone wszystkim uczestnikom scalenia. Jest nim upływ terminu o jakim mowa w art. 7 ust. 3. Z tym tylko, że sformułowanie "z chwilą upływu terminu, o którym mowa w ust. 3" odnosi się do ostatniego terminu, spośród kilku terminów biegnących jednocześnie, lecz zazwyczaj kończących się w różnych dniach. Jeżeli bowiem ustawa wymaga odczytania postanowienia na zebraniu uczestników scalenia, niezależnie od wywieszenia w lokalu gminy i na tablicy ogłoszeń wsi, to rzadko kiedy następują te czynności jednego dnia. Zazwyczaj data zebrania poprzedza dzień wywieszenia ogłoszeń. W konsekwencji w różnych dniach wobec poszczególnych uczestników postępowania przyjmuje się doręczenie, od którego z kolei liczy się termin do wniesienia zażalenia z art. 7 ust. 6 ustawy. Co do skarżących K. początkowym dniem do liczenia terminu do wniesienia zażalenia był dzień następujący po dniu zebrania uczestników scalania, na którym byli obecni czyli 12 października 2010 r., bo dzień 11 października 2010 r. jest dniem ogłoszenia postanowienia do wiadomości stron obecnych na zebraniu, w tym skarżących. Zważyć należy, że strony obecne na zebraniu, którym ogłoszono postanowienie nie muszą "odczekiwać" na dalsze czynności organu nakazane przepisem art. 7 ust. 3, w tym ogłoszenie w urzędzie gminy i na wsi, której grunty tworzą obszar scalenia, tymbardziej, że uczestników scalenia określa się według własności (posiadania, zarządzania, użytkowania) gruntu, a nie według miejsca zamieszkania (por. art. 34 pkt 3 ustawy). Ponadto zapis art. 7 ust. 4 in fine ustawy służy tylko ustaleniu daty, w której organ może przyjąć, że doręczenie w tym "zastępczym" trybie nastąpiło wobec wszystkich uczestników scalenia. Jest to niezbędne do podjęcia dalszych czynności nakazanych ustawą np. wyboru rady uczestników scalenia (art. 9 ust. 2), zlecenia szacunku i opracowania projektu scalenia (art. 10 ust. 1 ) itd. Zwrócić też trzeba uwagę na przepis art. 20 ustawy. O ile do skutecznego wszczęcia postępowania scaleniowego wystarczą dane z ewidencji gruntów w zakresie stanu własności i posiadania (por. art. 20 ustawy), o tyle w toku postępowania, muszą być one weryfikowane, jeżeli okażą się nieaktualne lub błędne, gdyż np. w myśl art. 28 ust. 3 ustawy decyzję o zatwierdzeniu projektu wymiany gruntów doręcza się uczestnikom na piśmie. Dlatego Sąd podzielił argumenty skargi w zakresie naruszenia art. 141 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy i błędne zastosowanie art. 134 K.p.a. Przeciwnych argumentów nie może dostarczyć cytowane przez organ orzeczenie WSA w Olsztynie z 1 października 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 661/09, opubl. LEX 519823, gdyż w stanie faktycznym tamtej sprawy doręczenia następowały w zwykłym trybie uregulowanym w art. 39 – 47 K.p.a., a wejście do obrotu prawnego decyzji (postanowienia) następuje także przez jej ogłoszenie (por. art. 110 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a.), co w rozpatrywanej sprawie miało miejsce 11 października 2010 r. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Orzeczenie co do wykonalności postanowienia oparte jest na przepisie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach sądowych na art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania sprowadzają się do konieczności merytorycznego rozpoznania przez organ odwoławczy wniesionego zażalenia.