II SA/Rz 640/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...]. Decyzją z dnia [..] stycznia 2011 r., nr [..], Wójt Gminy [..] odmówił T.K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem J.G. powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisy art. 3 pkt 11, art. 17, art. 20 ust. 3, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r., nr 139, poz. 992, z późn.zm.), oraz rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. nr 105, poz. 881 ze zm.), a także rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 209 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. nr 129, poz. 1058) oraz art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn.zm.; dalej: "k.p.a."). Przyczyną odmowy przyznania świadczenia był fakt pozostawania J.G. w związku małżeńskim z G.G. matką wnioskodawczyni. Decyzją z dnia [..] lutego 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] (dalej: "SKO w [...]" lub "Kolegium") uchyliło powyższą decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi Kolegiom powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt P.27/07 oraz poglądy wyrażone w wybranych orzeczeniach sądów administracyjnych uznało, że pozostawanie w związku małżeńskim nie może stanowić negatywnej przesłanki skutkującej odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli małżonek legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności i nie jest zdolny do sprawowania opieki nad współmałżonkiem. Na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [..] marca 2011 r., nr [...], Wójt Gminy [...] odmówił przyznania T.K. żądanego świadczenia. Negatywne rozstrzygnięcie podobnie jak w pierwszym przypadku uzasadniono faktem pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły tożsame przepisy do powołanych w decyzji z dnia [..] stycznia 2011 r. Po rozpatrzeniu odwołania T.K. decyzją z dnia [..] kwietnia 2011 r., nr [..] SKO w [...] utrzymało decyzję Wójta [...] w mocy powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisy art. 138 §1 pkt1 k.p.a. i art. 17 ust. 1, 1a i 5 u.ś.r. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium podało, że w rozumieniu przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz art. 617 §1, art. 128, art. 132 i art. 27 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. nr 9, poz. 59 ze zm.), wnioskodawczyni należy do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ ciąży na niej względem rodziców obowiązek alimentacyjny. Kolegium zwróciło jednak uwagę na inną negatywną przesłankę przyznania świadczenia, niż wskazana przez Wójta Gminy [...]. T.K. podlega z mocy ustawy ubezpieczeniu społecznemu rolników co oznacza, że nie pracowała poza gospodarstwem rolnym i jako rolnik nie posiada statusu osoby bezrobotnej. Nie zachodzi zatem zasadnicza przesłanka ustawowa w postaci rezygnacji z zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym ojcem. W ocenie organu celem świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc materialna osobom rezygnującym z aktywności zawodowej w związku z opieką nad osobą, względem której realizują swój obowiązek alimentacyjny. W przypadku osoby mającej status rolnika nie można stwierdzić, że nastąpiła rezygnacja z aktywności zawodowej. W świetle definicji rolnika w rozumieniu art. 6 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. nr 7, poz. 24) T.K. wykonuje osobiście i na własny rachunek działalność rolniczą. Ze stanowiskiem SKO w [...] nie zgodziła się T.K. Wyjaśniła, że praca w niewielkim gospodarstwie rolnym nie koliduje ze sprawowaną nad rodzicami opieką. W gospodarstwie pracuje mąż oraz córka, jej zajęciem jest opieka nad rodzicami. Zakwestionowała stanowisko Kolegium stwierdzające, że nie była osobą czynną zawodowo. Podała, że pracowała jako rachmistrz podczas Narodowego Spisu Powszechnego, uczestniczyła w innych szkoleniach i kursach. Była również zarejestrowana jako osoba bezrobotna, jednak w związku z postępującą chorobą matki musiała zrezygnować z aktywności zawodowej. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie przedstawiając argumentację jak w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują się prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sady rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarga T.K. zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Zdaniem Sądu decyzja SKO w [...] będąca przedmiotem skargi narusza przepisy prawa materialnego i procesowego. Podstawą odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego było przyjęcie, że pomimo stwierdzonych przez organ odwoławczy naruszeń prawa w zakresie stosowania art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 u.ś.r., Wójt Gminy [...] trafnie odmówił skarżącej tego świadczenia, gdyż w jej przypadku ma miejsce negatywna przesłanka uniemożliwiająca pozytywne załatwienie sprawy. SKO w [...] przyjmuje, że powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, że skarżąca jest rolnikiem, bowiem opłaca ubezpieczenie społeczne dla rolników. Z tego faktu organ odwoławczy wywodzi brak podstawowej przesłanki wskazanej w art. 17 ust. 1 u.ś.r., a więc rezygnacji z zatrudnienia lub jego nie podejmowania. Świadczenie pielęgnacyjne to forma wsparcia ze strony państwa dla osób, które rezygnują z aktywności zawodowej na rzecz opieki nad osobami, w stosunku do których mają określony obowiązek alimentacyjny, a osoby takie nie są zdolne do samodzielnej egzystencji. W przypadku rolnika, a takim jest skarżąca nie nastąpiła rezygnacja z aktywności zawodowej, co oznacza, że brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu stanowisko zaprezentowane w rozpoznawanej sprawie nie może spotkać się z aprobatą. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego oraz określa warunki, które pozwalają takie świadczenie przyznać. Zgodzić należy się z poglądem SKO w [...], że świadczenie pielęgnacyjne może uzyskać osoba, która zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo takiej pracy lub zatrudnienia nie podejmuje ze względu na sprawowanie opieki nad osobą spełniającą cechy wskazane w ustawie. Jednak z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wynika, by do określenia statusu podmiotu uprawnionego do świadczenia pielęgnacyjnego można było sięgać do regulacji z zakresu ubezpieczenia społecznego rolników, a więc dokonywać wykładni tego przepisu w sposób systemowy, przy przyjęciu skutków wykładni niemożliwych do zaakceptowania. W skarżonej decyzji SKO w [...] stosując przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. nr 7, z 1991 r., poz. 24 ze zm.) doszło do wniosku, że rolnik nie może być pomiotem uprawnionym do świadczenia pielęgnacyjnego zwłaszcza, gdy podlega ubezpieczeniu społecznemu, bo niemożna w takich okolicznościach ustalić faktu rezygnacji z aktywności zawodowej. W ocenie Sądu takie stanowisko jest nietrafne oraz niesłuszne. Przepisy u.ś.r. regulują wyczerpująco zasady przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych. One też na użytek tych postępowań regulują pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Art. 3 pkt 22 u.ś.r. stanowi, że zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową jest świadczenie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów: agencyjnej, zlecenia, o dzieło lub w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. W tej definicji brak jest odesłania do działalności rolniczej, zatem wykładnia językowa prowadzi do wniosku, że rolnik nie może być biorcą świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż w jego przypadku nie może być spełniony podstawowy warunek określony w art. 17 ust. 1 u.ś.r. czyli rezygnacja z zatrudnienia lub jego nie podejmowanie ze względu na sprawowaną piekę. Pozostanie w granicach wykładni językowej prowadziłoby z założenia do konstatacji, że na gruncie obowiązującego prawa żaden rolnik nie może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Wniosek taki, w ocenie Sądu, byłby niezgodny z celami u.ś.r. oraz wyrażoną w niej zasadą, że świadczenia rodzinne przysługują obywatelom polskim jeżeli przebywają na terytorium RP w okresie wskazanym w ustawie. Poza tym stanowisko takie rozszerzałoby wskazane w ustawie przesłanki odmowy przyznania świadczenia odsyłając tylko do ogólnej kategorii jaką jest pojęcie rolnika bez wskazania w jakim znaczeniu ten termin ma być ujmowany, skoro w polskim porządku prawnym sens normatywny pojęcia jest wieloznaczny. Zdaniem Sądu usunięcie tych wątpliwości może mieć miejsce tylko przy zastosowaniu wykładni systemowej art. 17 ust. 1 u.ś.r., przy czym poszukiwanie systemowego znaczenia wskazanego przepisu musi sięgać do regulacji, która pozostaje w związku z u.ś.r., a nie odesłaniem do systemu ubezpieczeń społecznych rolników jak wskazuje SKO w [...]. Art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazany przepis określa dwie niezależne od siebie sytuacje. Pierwsza odnosi się do stanu, gdy osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem (albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności). W drugiej osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem (albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności). Zatem w pierwszym przypadku chodzi o sytuację, kiedy osoba zainteresowana przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego nie pracuje i nie trudni się jakąkolwiek pracą zarobkową, czyli nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, by opiekować się osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w drugim zaś, kiedy z uwagi na konieczność sprawowania opieki osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, osoba zainteresowana uzyskaniem świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z dotychczasowego sposobu aktywności zawodowej i zarobkowej. W tym aspekcie nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko SKO w [...] sprowadzające się do stwierdzenia, że skoro art. 3 pkt 22 u.ś.r. nie zalicza do zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej pracy w gospodarstwie rolnym, to odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dla rolnika musi być związana z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Dodać należy, że przyznanie świadczenia jest możliwe tylko wtedy, gdy rolnik może sprawować opiekę nad osobą wskazaną w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Warunku tego nie mogą spełnić osoby, które ze względu na wielkość prowadzonego gospodarstwa nie są w stanie tej opieki realizować. Określenie tego wymogu może nastąpić przez odwołanie się do pojęcia rolnika w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r., o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. nr 69 z 2008 r., poz. 415 ze zm.). Na gruncie tych przepisów rolnikiem jest właściciel lub posiadacz samoistny albo zależny nieruchomości rolnej o powierzchni użytków rolnych powyżej 2 ha przeliczeniowych, bądź podlegający ubezpieczeniu emerytalno – rentowemu z tytułu pracy w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczających 2 ha przeliczeniowe. Stosując wnioskowanie a contrario, osoba, która nie spełnia wskazanych warunków nie jest rolnikiem. Zatem osoba opłacająca składkę na rolnicze ubezpieczenie społeczne jeżeli nie posiada 2 ha przeliczeniowych, mimo, że prowadzi gospodarstwo, w ocenie Sądu może być uznana za podmiot mogący sprawować opiekę w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. bo jest osobą nie podejmującą zatrudnienia w rozumieniu tej ustawy i nie może być uznana za osobę bezrobotną w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia. Konsekwencją takiego rozumienia zakresu podmiotowego art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinno być przyjęcie poglądu, w myśl którego uprawnionym do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 139, z 2006 r., poz. 992 ze zm.) jest osoba, która prowadząc gospodarstwo rolne nie spełniające warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. nr 69, z 2008 r. poz. 415 ze zm.) opłaca składkę na ubezpieczenie społeczne rolników, stosownie do treści art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. nr 50, z 2008 r., poz. 291 ze zm.), bo może być tratowana jako ta, która nie podejmuje pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją, co potwierdzają zgromadzone w aktach dokumenty. Z zaświadczenia KRUS wynika, że skarżąca podlega ubezpieczeniu społecznemu, równocześnie zaświadczenie urzędu pracy dołączone do skargi wskazuje, że skarżąca pomimo tego ubezpieczenia była zarejestrowana jako osoba bezrobotna. Z tych okoliczności wynika, że nie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów uprawniających do uzyskania statusu bezrobotnego, zatem nie może być wyłączona z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. W rozpoznawanej sprawie Sąd wskazuje, że organy dopuściły się również naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. SKO w [...] przyjęło, że skarżąca jest rolnikiem nie wyjaśniając tej okoliczności, zwłaszcza wielkości gospodarstwa rolnego. Ustalenie tego faktu z punktu widzenia wskazanej przez Sąd wykładni miało dla sprawy istotne znaczenie. W ponownym postępowaniu organy zobowiązane będą do ustalenia tej okoliczności oraz zastosowania przepisów prawa w sposób wyżej wskazany. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.