II SA/Rz 689/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego -skargę oddala- Decyzją z dnia [..] marca 2011 r., nr [...], Wójt Gminy [..] odmówił J.T. przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu budynku mieszkalnego położonego w T. przy ul. W. [x], zniszczonego w czasie powodzi w miesiącu maju i czerwcu 2010 r. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał przepisy art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 3, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 2 , art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 4, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 z późn.zm.; dalej: "u.p.s.") oraz art. 104. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn.zm.; dalej: "k.p.a."). W ocenie organu wniosek o przyznanie zasiłku w kwocie do 100.000zł nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ wnioskodawca przebywał w tym domu jedynie czasowo. Stałe zameldowanie posiadał w mieszkaniu w S.W., które nie uległo uszkodzeniu, a ponadto od kilkunastu lat przebywa zarobkowo z rodziną we F., gdzie koncentruje swoje sprawy bytowe i życiowe. Przedmiotowa pomoc kierowana była do osób, które przez straty spowodowane powodzią w miejscu zamieszkania znaleźli się w trudnej sytuacji życiowej. Posiadanie nieuszkodzonego mieszkania zdatnego do zaspokojenia niezbędnych potrzeby mieszkaniowych wyłączało możliwość przyznania zasiłku na remont domu, ponieważ wykraczało poza zadania pomocy społecznej. Po rozpatrzeniu odwołania J.T. decyzją z dnia [..] marca 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO w [...]" lub "Kolegium") utrzymało decyzję Wójta Gminy [...] w mocy. W podstawie prawnej powołało przepis art. 138 §1 pkt 1) k.p.a. Kolegium zwróciło uwagę, że zasadniczym powodem odmowy przyzywania przez Wójta Gminy [...] wnioskowanego świadczenia było uznanie, że głównym miejscem koncentracji spraw bytowych i życiowych wnioskodawcy i jego rodziny jest F., a ponadto posiadanie przez rodzinę własnościowego mieszkania w S.W., które zaspakaja ich potrzebę bytową w postaci posiadania miejsca zamieszkania. W zarzutach odwołania J.T. stwierdził natomiast, że w zalanym domu prowadzi wraz z żoną gospodarstwo domowe, przeważnie w okresach letnich i zimowych, tu też planuje życie na emeryturze. Od kilkunastu lat pracuje we F., gdzie z rodziną wynajmuje mieszkanie. W ocenie SKO w [...] rozstrzygnięcia oparte na przepisie art. 40 u.p.s. wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, a zasiłek celowy jest świadczeniem fakultatywnym. Uszczegółowieniem zasad przyznawania świadczeń z pomocy społecznej są przepisy art. 2 ust. 1 i art.3 ust. 4 u.p.s. Zgodnie z nimi pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W tych okolicznościach Kolegium uznało, że w sprawie nie zachodzą wyżej opisane przesłanki prawne. Wnioskodawca jest współwłaścicielem zniszczonego budynku mieszkalnego i lokalu mieszkalnego w S.W. przy ul. [..] [y], gdzie podczas pobytu w Polsce koncentrowało się życie jego i rodziny i w nim zabezpieczali potrzeby mieszkaniowe. Pobyt wnioskodawcy w Polsce miały charakter sezonowy i okazjonalny. Sprawy życiowe i bytowe rodzina skoncentrowała we F., gdzie przebywa od kilkunastu lat. W zniszczonym budynku nie prowadzi gospodarstwa domowego w sposób stały. To zaś stawia wnioskodawcę w odmiennej sytuacji od osób, które utraciły budynki mieszkalne będące ich jedynym miejscem zamieszkania. Sytuacja wnioskodawcy jest w ocenie organu lepsza, ponieważ w zniszczonym budynku nie koncentrowało się życie wnioskodawcy ani jego rodziny. Podczas pobytu w Polsce wnioskodawca wraz z rodziną mają zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe w mieszkaniu w S.W. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się J.T. zarzucając niezgodność decyzji z prawem, w szczególności naruszenie art. 40 u.p.s. przez przyjęcie nie spełnienia przesłanek do uzyskania zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu nieruchomości zniszczonej w wyniku powodzi. W jego ocenie zasady przyznawania zasiłku celowego zostały uzależnione od zdarzeń zewnętrznych, powodujących nagłe i niespodziewane straty, a świadczenie to ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel - stratę. Organy rozpatrujące sprawę nie kwestionowały rozmiaru doznanych strat w budynku w [..]. Przepisy u.p.s. nie wprowadzają wymogu stałego zamieszkiwania w zalanej nieruchomości, jako warunku przyznania zasiłku celowego, a jego pobyt w [...] nie miał charakteru okazjonalnego, jak przyjęło SKO w [...]. Ponadto stanowisko Kolegium pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem zajętym przez ten organ w innej sprawie dotyczącej skarżącego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], wydaną w sprawie zasiłku celowego na odtworzenie gospodarstwa domowego położonego także w [...] przy ul. W. [x] uszkodzonego w wyniku powodzi w maju 2010 r. Kolegium uchylając odmowną decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2010 r. przyznało skarżącemu zasiłek w kwocie 3.000 zł uznając, że nieruchomość ucierpiała w wyniku powodzi, a skarżący poniósł straty i spełnia przesłanki do jego otrzymania. Przyjęto wówczas, że stanowisko organu I instancji wymagające pobytu stałego w zalanej nieruchomości było nieuzasadnione i zbyt formalistyczne, nie znajdując uzasadnienia w treści art.40 u.p.s. Skarżący stwierdził, że w niniejszej sprawie okoliczności faktyczne są tożsame, zatem te dwie decyzje są ze sobą sprzeczne, ponieważ nie można na tej samej podstawie przyznawać i odmawiać przyznania zasiłku celowego. Skarżona decyzja została wydana bez pogłębionej oceny sytuacji wnioskodawcy i możliwości przezwyciężenia przez niego trudnej sytuacji życiowej. W 2009 r. uległ on wypadkowi w czasie pobytu we F., doznał poważnego uszkodzenia kręgosłupa. Od dwóch lat przebywa na leczeniu i rehabilitacji. Zmiany powstałe na skutek wypadku są na tyle trwałe, że obecnie wnioskodawca nie może wykonywać ciężkich prac w budownictwie i nosić ciężarów powyżej 5 kg. Na podstawie powyższego skarżący wniósł o uchylenie w całości skarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie przedstawiając argumentację jak w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnychsprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego przez zastosowanie środków określonych w 145-149 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Skarga J.T. nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny, w którym zapadła skarżona decyzja jest niewątpliwy. Zdaniem Sądu ustalony został w sposób wskazany przepisami prawa, zatem Sąd przyjmuje te ustalenia jako podstawę faktyczną wyrokowania. Spór między stronami sprowadza się do sposobu rozumienia przepisów prawa, w istocie do wykładni treści art. 40 u.p.s. organy przyjmują, że przepis ten nie daje podstaw do przyznania pomocy rodzinie, której budynek został zalany na skutek powodzi, jeżeli rodzina ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, a zalany budynek mieszkalny nie stanowi centrum życiowego. Skarżący stoi na stanowisku przeciwnym wskazując, że przepisy prawa nie uzależniają przyznania pomocy w związku z katastrofą od sposobu użytkowania budynku. W ocenie Sądu stanowisko organów nie narusza prawa. Art. 40 u.p.s. stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek taki jest niezależny od dochodu i może być bezzwrotnym. Ten sposób ujęcia przepisu wskazuje, że norma prawna rekonstruowana na jego podstawie daje organowi prawo do podjęcia rozstrzygnięcia uznaniowego. W ramach takiego orzekania obowiązkiem organu jest pełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i dokonanie takiego wyboru konsekwencji prawnych z nim związanych, który nie narusza podstawowych zasad i wartości leżących u podstaw przyznawania pomocy społecznej. Zdaniem Sądu organy w rozpoznawanej sprawie uczyniły zadość tym zasadom. Trafnie podkreśliły, że zasiłek celowy nie jest formą odszkodowania za zaistniałe skutki, ani rekompensatą wypłacaną przez państwo dla osób, których dotknęła klęska żywiołowa. Zasiłek ten jest formą pomocy, którą kierować należy do osób w celu umożliwienia im przezwyciężenia trudnej sytuacji, w której się znalazły, przy założeniu, że posiadane przez nie środki i ich aktywność nie mogą prowadzić do zniesienia tych skutków. Taki nakaz działania wynika wprost z treści art. 2 ust. 1 u.p.s. Wyrażona w tym przepisie zasada potwierdzona w art. 5 tej ustawy musi być podstawą orzekania w każdym przypadku ubiegania się o zasiłek celowy. W rozpoznawanej sprawie organy ten aspekt pomocy brały pod uwagę, wskazując, że podstawą odmowy zasiłku dla J.T. jest to, że zalany dom mieszkalny nie był centrum życiowym dla skarżącego oraz jego rodziny. Wniosek taki wydaje się zasadny w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Sam skarżący tę okoliczność potwierdza oświadczając, że w tym domu zamieszkiwał w okresie letnim, o ile nie przebywał we F., gdzie wraz z żoną dorywczo pracuje. Z akt sprawy wynika, że skarżący ma w Polsce mieszkanie własnościowe, w którym zamieszkuje wraz z rodziną. Z tych powodów trafnie przyjęło SKO w [...], że brak jest podstaw do uchylenia odmownej decyzji Wójta Gminy [...] odmawiającej przyznania zasiłku celowego. Sąd nie może podzielić zarzutu skargi wskazującego na błędne przyjęcie, że skarżący nie spełnia warunków określonych w art. 40 u.p.s. Organy poprawnie uznały, że spełnienie warunków z art. 40 ustawy nie oznacza konieczności przyznania zasiłku i takie orzeczenie nie tylko podjęły ale i przekonująco uzasadniły. Poza sporem pozostaje, że w sprawach rozstrzyganych w warunkach uznania administracyjnego kryterium wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej sformułowane w art. 2-4 u.p.s. (zob. wyrok NSA z dnia 28.04.2010 r., I OSK 116/10, LEX 594935). Przy takim sposobie orzekania miejsce zamieszkania skarżącego nie jest przesłanką przesądzającą o odmowie przyznania zasiłku. W tym znaczeniu można podzielić argumentację skargi, w myśl której u.p.s. nie uzależnia tego rodzaju świadczeń od miejsca zamieszkania. W rozpoznawanej sprawie ta okoliczność jest o tyle istotna, że wskazuje na brak niezbędności potrzeby, którą zasiłek miałby zaspokajać. Mając na uwadze powyższe Sąd nie mógł dla poprawności prowadzonej kontroli decyzji odwoływać się do innych, odmiennych orzeczeń, które zapadały przed organami w sprawie skarżącego. Z powyższych powodów mając na uwadze treść art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.