II GSK 44/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II SA/Go 655/11 w sprawie ze skargi R. N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 13 października 2011 r., sygn. akt II SA/Go 655/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. I Wnioskiem z [...] grudnia 2010 r. R.N. (dalej: skarżący, wnioskodawca) zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. We wniosku wskazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną, nie jest w stanie uregulować należności. Decyzją z [...] marca 2011 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w G., odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. W uzasadnieniu stwierdził, że postępowanie wyjaśniające wykazało, iż działalność gospodarczą wnioskodawca prowadził od 17.01.1999 r. do 1.06.1999 r. oraz prowadzi ją nadal od 1.10.2001 r. Dochód uzyskiwany z prowadzonej działalności gospodarczej w 2010 roku to kwota [...] zł. Gospodarstwo domowe wnioskodawca prowadzi wspólnie z żoną oraz dwójką dzieci. Żona skarżącego nie uzyskuje dochodu, jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Ponadto organ wskazał, że wnioskodawca figuruje w bazie danych Ośrodka Pomocy Społecznej w S. jako osoba korzystająca z pomocy w postaci dodatku mieszkaniowego w wysokości [...] zł miesięcznie oraz świadczenia rodzinnego w miesięcznej wysokości [...] zł. Nadto wnioskodawca figuruje w Centralnej Ewidencji Pojazdów jako właściciel samochodu [...]. Nie figuruje natomiast w bazie Starostwa M. w ewidencji gruntów jako właściciel (współwłaściciel) nieruchomości. Dalej organ argumentował, że w świetle art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm. – dalej: u.s.u.s.) należności z tytułu składek, z zastrzeżeniem ust. 3a, mogą być umarzane tylko w przypadku całkowitej ich nieściągalności. Przesłanki całkowitej nieściągalności zostały natomiast wymienione w ust. 3 powołanego artykułu (w pkt 1-6). Według organu w rozpoznawanej nie zachodzą okoliczności dające podstawę do umorzenia należności jako całkowicie nieściągalne. Zakład nie wykorzystał bowiem wszystkich możliwości dochodzenia należności. Skarżący nadal prowadzi działalność gospodarczą, z której uzyskuje dochód. Jest właścicielem dwóch pojazdów. W związku z powyższym organ podkreślił, iż mając możliwość odzyskania chociażby części zadłużenia, zobligowany jest do prowadzenia postępowania zmierzającego do zaspokojenia swojej wierzytelności. Zdaniem organu nie zachodzi również podstawa do umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W tym kontekście organ ponownie wskazał, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą z której w 2010 roku uzyskał dochód w wysokości [...] zł miesięcznie. W 2009 roku miesięczny dochód z prowadzonej działalności gospodarczej był znacznie wyższy, tj. w kwocie [...] zł. Pomimo uzyskiwanego większego dochodu wnioskodawca nie podjął próby uregulowania zobowiązań, a ponadto przyznano mu dodatek mieszkaniowy w miesięcznej wysokości [...] zł oraz zasiłek rodzinny w kwocie [...] zł. Poza tym wnioskodawca nie poniósł strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić go możliwości dalszego prowadzenia działalności, a także nie przedłożył żadnej dokumentacji medycznej potwierdzającej występowanie u niego przewlekłej choroby lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Decyzją z [...] czerwca 2011 r. ZUS utrzymał w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podtrzymał w całości stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., wnosząc o jej uchylenie. Wyrokiem z 13 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s należności z tytułu składek mogą być w całości lub w części umarzane przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Zgodnie z ust. 2 należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, której przesłanki wymienione są w ust. 3 pkt 1-6 ustawy. Art. 28 ust. 3a u.s.u.s stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Stosownie do art. 28 ust. 3b u.s.u.s Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w dniu 31 lipca 2003 r. wydał rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej powoływane jako "rozporządzenie MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r."), którego § 3 ust. 1 stanowi, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, bo pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności w przypadkach określonych w pkt 1-3 tej normy. Zgodnie z art. 28 ust. 4 u.s.u.s umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. W ocenie Sądu I instancji powyższe przepisy u.s.u.s dotyczą odrębnych stanów faktycznych, a elementem który różnicuje te stany faktyczne jest rodzaj należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Inaczej traktowane są należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych niebędących jednocześnie płatnikami tychże składek, inaczej zaś traktowane są należności z tytułu składek, których płatnikiem jest jednocześnie ubezpieczony. W stosunku do należności z tytułu składek na ubezpieczenie ubezpieczonych niebędących jednocześnie płatnikami składek, dla ich umorzenia ustawodawca wprowadził wymóg istnienia całkowitej nieściągalności, definiując w art. 28 ust. 3 u.s.u.s sytuacje, które uzasadniają przyjęcie, że całkowita nieściągalność ma miejsce. Katalog ten jest zamknięty. Natomiast w przypadku należności z tytułu składek, których płatnikiem jest jednocześnie ubezpieczony, ich umorzenie może nastąpić, pomimo braku całkowitej nieściągalności w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s Można więc przyjąć, że zasady zastosowania dobrodziejstwa umorzenia, w przypadku tych ostatnich z omawianych należności składkowych, są łagodniejsze. Zdaniem Sądu I instancji w okolicznościach sprawy bezsporne jest, że skarżący zwrócił się o umorzenie należności z tytułu składek, których był jednocześnie płatnikiem, zatem rozstrzygnięcie oparte na przepisach art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s nie było prawidłowe, ponieważ przepisy te dotyczą umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne osób niebędących jednocześnie płatnikami tych składek (pracowników). Sąd I instancji zaznaczył, że organ dokonał analizy sprawy pod kątem możliwości zastosowania przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. WSA - podzielając stanowisko organu, iż w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją poniesienia przez skarżącego strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić skarżącego możliwości dalszego prowadzenia działalności, ani też z wystąpieniem u skarżącego choroby lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej możliwości uzyskiwania przez skarżącego dochodu umożliwiającego opłacenie należności - wskazał, że we wniosku oraz w toku postępowania administracyjnego skarżący akcentował swoją trudną sytuację materialną oraz, że spłata należności pozbawiłaby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W takiej sytuacji organ administracji podejmując decyzję w oparciu o uznanie administracyjne ma obowiązek - zgodnie z art. 7 k.p.a. - wyważyć słuszny interes strony i interes publiczny. Aby jednak takie wyważenie było możliwe i aby organ mógł stwierdzić, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, konieczna jest ocena sytuacji materialnej wnioskodawcy z uwzględnieniem jego dochodu i wydatków i ustalenie, że opłacenie składek nie pozbawiłoby go i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W tym kontekście WSA stwierdził, że w toku postępowania skarżący podał, jakie osiąga dochody. Organ otrzymał także z Ośrodka Pomocy Społecznej w Skwierzynie kartę informacyjną, w której wyszczególnione zostały stałe obciążenia finansowe skarżącego, w tym opłaty związane z czynszem, energią elektryczną, gazem, telefonem a także opłaty za przedszkole. Posiadając zatem takie konkretne informacje, organ powinien w uzasadnieniu decyzji wykazać, dlaczego przy określonym dochodzie i określonych wydatkach w jego ocenie sytuacja materialna skarżącego jest na tyle dobra, że opłacenie należności nie pozbawi go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Takich ustaleń, czy też kalkulacji organ nie poczynił. Za niewystarczające Sąd I instancji uznał stanowisko organu, iż w miesięcznych ratach skarżący reguluje zobowiązania finansowe wobec innych wierzycieli, tj. zobowiązania z tytułu dostaw i usług. Wobec tego organ przekroczył granice uznania administracyjnego (które wyznacza art. 7 k.p.a, nakładający na organ administracji publicznej obowiązek uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela), tym bardziej, że organ nie uwzględnił tego, że skarżący w ciągu pierwszych trzech miesięcy 2011 roku osiągnął stratę. II Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego (art.174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), tj. art. 28 ust. 2, ust.3 u.s.u.s, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż powołane przepisy dotyczą umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jedynie ubezpieczonych nie będących jednocześnie płatnikami składek. Uzasadniając zarzuty ZUS stwierdził, że wykładnia przepisów art. 28 u.s.u.s. dokonana przez Sąd I instancji jest niewłaściwa. Organ przyznał wprawdzie, że możliwość umorzenia należności składkowych ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami nie wymaga zaistnienia po stronie dłużnika całkowitej nieściągalności, ale nie oznacza to automatycznie, że przepisy art. 28 ust.2 i ust. 3 u.s.u.s. nie mają zastosowania do takich dłużników. Według kasatora brzmienie przepisu art. 28 ust. 3a wskazuje, że dla ustalenia przesłanek umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami, niezbędne jest w pierwszej kolejności ustalenie "braku ich całkowitej nieściągalności", czyli rozpatrując wniosek o umorzenie należy go także rozpatrywać w powiązaniu z treścią art. 28 ust. 2, a zwłaszcza ust. 3 u.s.u.s., który definiuje na potrzeby postępowania w przedmiocie umorzenia należności składkowych pojęcie nieściągalności. W tym też znaczeniu stwierdzenie Sądu I instancji, że oparcie rozstrzygnięcia decyzji wydanej przez organ rentowy o przepisy art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. nie było prawidłowe jest pozbawione podstaw prawnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i dlatego podlega oddaleniu. Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna opiera się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i zarzuca jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s, poprzez ich błędną wykładnię. Natomiast wobec braku zarzutów naruszenia przepisów postępowania podważających prawidłowość ustaleń stanowiących faktyczną podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku, ustalenia te uznać należy za niewadliwe. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s należności z tytułu składek mogą być umarzane, a zgodnie z ust. 2 należności te mogą być umarzane tylko w przypadku całkowitej nieściągalności. Przypadki całkowitej nieściągalności składek wymienia wyczerpująco ust. 3 art. 28 u.s.u.s. Z powołanej treści przepisu art. 28 u.s.u.s wynika, że należności z tytułu składek mogą być umarzane - na jego podstawie - wyłącznie w wymienionych w ust. 3, tj. w wypadkach całkowitej nieściągalności. Co do zasady, sytuacja życiowa i rodzinna dłużnika nie ma zatem żadnego znaczenia przy podejmowaniu decyzji o umorzeniu na podstawie art. 28 ust. 1, 2 i 3 u.s.u.s Natomiast przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s ustanawia wyjątek od powyższej reguły i przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wyjątek ten jest ustawowo ograniczony do jednej tylko grupy zobowiązanych i jednej kategorii zadłużenia, tj. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Chodzi o składki na ubezpieczenie społeczne małych przedsiębiorców, którzy sami płacą składki za swoje ubezpieczenie i są jednocześnie płatnikami i ubezpieczonymi. To właśnie te należności tej grupy dłużników mogą być umarzane, pomimo braku całkowitej nieściągalności, z uwagi na ważny interes osoby zobowiązanej, czyli z uwagi na konieczność ochrony małych i słabych ekonomicznie podmiotów gospodarczych. Rozporządzenie wykonawcze MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s już w § 1 precyzuje, że określa szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami tych składek. W § 2 rozporządzenie definiuje na swój użytek pojęcie "należności z tytułu składek", jako należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami. To właśnie te należności Zakład może umorzyć, jeżeli zobowiązany wykaże, że ich opłacenie pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Przy powołanym brzmieniu przepisów prawa nie ma żadnej wątpliwości, że w oparciu o te przepisy, pomimo braku całkowitej nieściągalności, mogą być umarzane tylko składki ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami. Zatem, w przypadku wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonego, który był jednocześnie płatnikiem tych składek, organ stosuje art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s i bada, czy zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności składek, a w przypadku stwierdzenia, że nie występuje całkowita nieściągalność, bada sprawę pod kątem istnienia przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 3b u.s.u.s i rozporządzeniu MGPiPS z 31 lipca 2003 r., tj. bada, czy zobowiązany wykazał, że opłacenie należności pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Podstawą prawną decyzji w stosunku do tej grupy zobowiązanych powinien być zatem art. 28 ust. 1, 2, 3, 3a, 3b i rozporządzenie MGPiPS z 31 lipca 2003 r. (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2006/11). Pogląd prezentowany w skardze kasacyjnej odnośnie podstawy prawnej rozstrzygnięcia jest zatem trafny, jednak wyrok Sądu I instancji, ani też jego uzasadnienie nie pozostają z nim sprzeczności. Błędny jest jedynie pogląd Sądu I instancji wyrażony na str. 6 uzasadnienia wyroku, iż art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s dotyczy jedynie składek na ubezpieczenie społeczne osób nie będących jednocześnie płatnikami tych składek, czyli tylko pracowników. Prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu została przedstawiona wyżej, jednak wskazany wadliwy fragment uzasadnienia nie ma żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, jak również na całkowitą słuszność pozostałych wywodów uzasadnienia wyroku, w tym także dotyczących oceny zaskarżonych decyzji i wytycznych dla organu. Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną także wtedy, kiedy orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W świetle orzecznictwa orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, jeżeli nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, rozstrzygnięcie nie uległoby zmianie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, opubl. w: ONSAiWSA 2005/5/101, wyrok NSA z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 369/11). Zatem, jeżeli rozstrzygnięcie podjęte przez Sąd I instancji jest prawidłowe, ale błędnie uzasadnione, skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Tym bardziej podlega ona oddaleniu, gdy rozstrzygnięcie jest trafne, a tylko jeden fragment uzasadnienia zawiera błędny pogląd Sądu I instancji, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. W kwestii prawidłowej wykładni i zastosowania art. 28 u.s.u.s dla organu wiążące jest wyżej przedstawione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.