II SA/Go 604/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r., nr LXIV/799/10 w przedmiocie nabycia nieruchomości od Uniwersytetu w drodze darowizny stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Uchwałą Nr LXIV/799/10 z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie nabycia nieruchomości od Uniwersytetu w drodze darowizny, Rada Miasta wyraziła zgodę na nabycie przez Gminę o statusie miejskim w drodze darowizny nieruchomości gruntowej niezabudowanej, położonej w [...], działka nr [...] o powierzchni 0,0059 ha, w celu wybudowania pergoli śmietnikowej. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Wojewoda, zarzucając istotne naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), dalej w skrócie "p.p.s.a.", w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 lit. b) i pkt 2 oraz § 5 uchwały Nr XXXV/483/2008 Rady Miasta z dnia [...] listopada 2008r. w sprawie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości (Dz. Urz. Woj. z 2008 r. Nr 136, poz. 2180, ze zm.) polegające na przekroczeniu kompetencji Rady poprzez wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości od Uniwersytetu. Wojewoda wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, iż zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 3 u.s.g. zarząd mieniem komunalnym stanowi sferę władztwa organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Możliwości ingerencji organu stanowiącego w powyższą materię ograniczają się do wyrażania zgody na czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Uprawnienie to zostało przyznane Radzie na mocy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. Z przepisu tego wynika, iż po pierwsze przyznaje on radzie gminy kompetencję do uregulowania w drodze uchwały zasad obrotu nieruchomościami na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, po drugie określa obowiązek podejmowania uchwały w sytuacji, gdy po umowie zawartej na okres do trzech lat, strony zawierają kolejne umowy dotyczące tej samej nieruchomości oraz po trzecie, do czasu wydania przez radę gminy uchwały w przedmiocie określenia zasad obrotu nieruchomościami, wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Rada Miasta skorzystała z przyznanej jej powyższym przepisem delegacji ustawowej i uchwałą nr XXXV/483/08 z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości, która będąc aktem prawa miejscowego została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2008 r. Nr 136 pod poz. 2180, określiła zasady gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 lit. b) i pkt 2 uchwały Rady Miasta gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje prezydent miasta, który w szczególności decyduje o nabyciu nieruchomości i dokonuje wyboru formy prawnej tego nabycia. Stosownie natomiast do treści § 5 przedmiotowej uchwały nieruchomości mogą być nabywane do gminnego zasobu nieruchomości: 1) na potrzeby związane z realizacją zadań miasta lub innych celów publicznych; 1) w zamian za zaległości podatkowe z tytułu podatków stanowiących dochody budżetu miasta. Skorzystanie przez Radę z możliwości wydania generalnego aktu regulującego zasady dokonywania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu w zakresie spraw majątkowych gminy, pozbawia ją zatem prawa do wyrażania indywidualnej zgody na dokonanie tego typu czynności. Podmiotem wyłącznie władnym do podjęcia decyzji w sprawie nabycia nieruchomości do gminnego zasobu nieruchomości jest zatem Prezydent Miasta, który obowiązany jest kierować się w tym zakresie wytycznymi zawartymi we wspomnianej wyżej uchwale Rady Miasta. Dodatkowo w powyższej uchwale Rada Miasta, w zakresie kontroli działań organu wykonawczego dotyczących gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości, przewidziała jedynie obowiązek przedkładania jej miesięcznych informacji o czynnościach prawnych skutkujących nabyciem nieruchomości (§3 ust. 3 uchwały). Organ stanowiący nie zastrzegł sobie natomiast żadnego prawa do wyrażania zgody na jakiekolwiek czynności związane z nabywaniem nieruchomości. W konsekwencji Rada Miasta, wyrażając organowi wykonawczemu zgodę na nabycie nieruchomości w sytuacji obowiązywania aktu prawa miejscowego regulującego zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, przekroczyła zakres swoich kompetencji prawodawczych. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie. Zdaniem organu czynność objęta uchwałą przekracza zakres zasad gospodarowania nieruchomościami określony przez Radę Miasta w uchwale z [...] listopada 2008 r. nr XXXV/483/08. Zasady te przewidują nabywanie nieruchomości do gminnego zasobu wyłącznie na potrzeby związane z realizacją zadań miasta lub innych celów publicznych oraz w zamian za zaległości podatkowe z tytułu podatków stanowiących dochody budżetu miasta (§ 5 ww. uchwały). W konsekwencji w zakresie innych celów nabycia nieruchomości, poza wymienionymi w § 5 uchwały zasady gospodarowania nieruchomościami nie zostały określone. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt lit. a) do czasu określenia zasad Prezydent może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą Rady Miasta. W ocenie Rady Miasta, w zakresie nieobjętym ww. zasadami, stosownie do regulacji zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. Rada Miasta posiada kompetencje do wyrażania zgody na konkretną czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Przeciwna interpretacja prowadziłaby do wniosku, iż w przypadku zaistnienia sytuacji nieprzewidzianej w zasadach gospodarowania nieruchomościami, nabycie nieruchomości w ogóle nie byłoby dopuszczalne. Za niemożliwe do zrealizowania należałoby natomiast uznać twierdzenie, wedle którego zasady gospodarowania winny mieć charakter absolutnie ogólny gwarantujący objęcie wszelkich możliwych sytuacji. Odnosząc się do przedmiotu czynności objętej zgodą Rady Miasta należy zwrócić uwagę, iż ma on charakter wyjątkowy. Zgodą objęte zostało nabycie nieruchomości gruntowej niezabudowanej w celu wybudowania pergoli śmietnikowej. Z uwagi na brak planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu nie można było określić przeznaczenia terenu, a tym samym nie zachodziła żadna z okoliczności o których mowa w § 5 ust. 1 uchwały Nr XXXV/483/2008. W przypadku wydania przez Radę Miasta uchwały określającej zasady gospodarowania, art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. upoważnia organ wykonawczy gminy do wydania na jego podstawie zarządzenia rozporządzającego mieniem w ramach zasad określonych w uchwale rady. Zaistnienie sytuacji wykraczającej poza ramy określone przez uchwałę określającą zasady gospodarowania nieruchomościami jest zatem równoznaczne z brakiem zasad gospodarowania w tym zakresie. Podjęcie w takim przypadku przez Prezydenta Miasta czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu wymaga zgody Rady Miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, 0 których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), dalej w skrócie "u.s.g.", uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a) istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem (art. 94 ust. 2 u.s.g.). Z powyższego wynika, że jeżeli uchwała rady gminy nie stanowi aktu prawa miejscowego i została podjęta nie później niż rok przed dniem orzekania przez sąd administracyjny co do tej uchwały, wówczas sąd dochodząc do wniosku, że jest ona sprzeczna z prawem, stwierdza na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 2 u.s.g., że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała Nr LXIV/799/10 Rady Miasta z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie nabycia nieruchomości od Uniwersytetu w drodze darowizny. Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta wyraziła zgodę na nabycie przez Gminę o statusie miejskim w drodze darowizny nieruchomości gruntowej niezabudowanej, położonej w [...], działka nr [...] o powierzchni 0,0059 ha, w celu wybudowania pergoli śmietnikowej. Uchwała ta nie stanowi aktu prawa miejscowego, bowiem nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych obowiązujących na obszarze objętym właściwością Rady Miasta. Analizę merytoryczną niniejszej sprawy należy rozpocząć od przytoczenia treści art. 18 ust. 2 pkt 9 a) u.s.g., w myśl którego do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Przepis ten przyznaje m.in. radzie gminy kompetencję do uregulowania w drodze uchwały o charakterze generalnym i abstrakcyjnym zasad obrotu nieruchomościami na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony. Korzystając z tej kompetencji, uchwałą z dnia [...] listopada 2008 r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr XXXV/483/08 w sprawie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2008 r. Nr 136, pod poz. 2180 i weszła w życie z dniem 3 stycznia 2009 r. Zgodnie z § 5 tej uchwały nieruchomości mogą być nabywane do gminnego zasobu nieruchomości, na potrzeby związane z realizacją zadań miasta lub innych celów publicznych oraz w zamian za zaległości podatkowe z tytułu podatków stanowiących dochody budżetu miasta. Stosownie do treści art. 7 ust. 1 u.s.g. do zadań własnych gminy należy zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej. Zadania własne obejmują m.in. sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.). W uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały (k. 16 akt sądowych) stwierdzono m.in., że "Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej wystąpił z wnioskiem o pozyskanie do zasobów Gminy o statusie miejskim gruntu położonego przy ul. [...], stanowiącego część działki oznaczonej w operacie ewidencyjnym obrębu [...] numerem [...] (obecnie, po podziale, numer [...]) w celu budowy pergoli śmietnikowej. Właścicielem ww. nieruchomości jest Uniwersytet, który wyraził zgodę na nieodpłatne przekazanie niniejszej nieruchomości na rzecz Miasta. Wartość przedmiotu darowizny wynosi ok. 32.000,00 zł. (...) Obecnie, w związku z brakiem w okolicy ul. gruntu, na którym Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej mógłby ustawić pojemniki na odpady stałe, są one ustawione na terenie pasa drogowego ulicy [...]. Nabycie gruntu o powierzchni 59 m2 pozwoli uporządkować gromadzenie śmieci, a dzięki wybudowaniu pergoli śmietnikowej zachowane zostaną walory estetyczne okolic rektoratu Uniwersytetu." Z przytoczonego fragmentu uzasadnienia projektu uchwały wynika zatem, że nabycie przez Gminę przedmiotowej nieruchomości celem wybudowania pergoli śmietnikowej miało związek z utrzymaniem czystości i porządku, co z uwagi na treść art. art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. stanowi jedno z zadań własnych gminy. Z treści § 5 pkt 1 przywołanej wyżej uchwały Nr XXXV/483/08 Rady Miasta z dnia [...] listopada 2008 r. wynika zaś, że Rada wyraziła już w sposób generalny zgodę na nabywanie przez Gminę nieruchomości na potrzeby związane z realizacją jej zadań lub innych celów publicznych. W przepisie tym nie sprecyzowano, o jakie zadania chodzi, nie ulega jednak wątpliwości, że w pierwszej kolejności należy mieć na uwadze ustawowe zadania własne gminy. Cel nabycia przedmiotowej nieruchomości nie ma ścisłego i bezpośredniego związku ze wskazanym zadaniem własnym Gminy (jest bowiem oczywiste, że budowa pergoli śmietnikowej nie jest warunkiem koniecznym do utrzymania czystości i porządku, a zadanie to można realizować równie skutecznie w okolicy rektoratu Uniwersytetu bez wybudowania tego obiektu), jednak § 5 uchwały Nr XXXV/483/08 Rady Miasta z dnia [...] listopada 2008 r. nie wymaga, aby nabycie nieruchomości miało ścisły i bezpośredni związek z realizacją zadań miasta. Należy zatem przyjąć, że w przepisie tym chodzi o każdy związek z realizacją zadań miasta, nawet pośredni, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że nabycie nieruchomości wskazanej w zaskarżonej uchwale od Uniwersytetu nastąpiło w celu wskazanym w § 5 pkt 1 uchwały Nr XXXV/483/08 Rady Miasta z dnia [...] listopada 2008 r. Tym samym nabycie tej nieruchomości nie wymagało zgody wyrażonej w zaskarżonej uchwale Nr LXIV/799/10 z dnia [...] marca 2010r., zaś Prezydent Miasta mógł samodzielnie zdecydować o zawarciu umowy. W konsekwencji zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 9 a) u.s.g. polegającym na przekroczeniu zakresu kompetencji rady poprzez wyrażenie zgody na nabycie przez gminę nieruchomości w sytuacji, gdy zgoda ta nie była wymagana, albowiem została już udzielona wcześniejszą uchwałą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała Rady Miasta nie jest aktem prawa miejscowego, zaś od dnia jej podjęcia upłynął przeszło roczny okres, w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 2 u.s.g. należało stwierdzić, że została ona wydana z naruszeniem prawa.