VI SA/Wa 1315/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2011 r. sprawy ze skargi V.S.A. z siedzibą w G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej V.S.A. z siedzibą w G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2011 r., wydaną na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3 oraz ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) zezwalającej V. s.a. w G.(dalej jako skarżąca) na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...], ul. [...] w miejscowości P. dla umieszczonej linii kablowej energetycznej w rurze. Decyzje wydano w następujących ustaleniach: Wnioskiem z 17 listopada 2010 r. skarżąca wystąpiła o ustalenie opłaty rocznej za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym, tj. o przedłużenie do 31 grudnia 2016 r. ważności m.in. decyzji z dnia [...] listopada 2009 r., której termin upływał [...] grudnia 2010 r., zezwalającej na umieszczenie przedmiotowych urządzeń we wskazanej wyżej lokalizacji. Organ w I instancji, w powołaniu na przepisy art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3 ustawy o drogach publicznych, wydał decyzję zezwalającą z dnia [...] lutego 2011 r. określając jej przedmiot jako obiekt budowlany, z terminem zajęcia od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r., z ustaleniem opłaty za ten okres na kwotę 2803,20 zł. Ustalając opłatę organ administracji, na podstawie art. 40 ust. 6 ww. ustawy, określił jej wysokość jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego, liczby dni zajęcia i stawki opłaty za 1m² wg następującego algorytmu 25,60 m² x 365 dni x 0,30 zł. Wysokość stawki przyjęto na podstawie § 4 ust. 1 pkt 1b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz. 1369) – dalej jako rozporządzenie. Od decyzji skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając błędne ustalenie wysokości opłaty. Wskazując na przepis art. 4 pkt 15a ustawy o drogach publicznych skarżąca podniosła, iż przedmiotowa linia nie jest obiektem budowlanym, o którym mowa w § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia lecz urządzeniem infrastruktury technicznej w rozumieniu § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia; ma więc zastosowanie stawka opłaty z § 3 ust. 1 rozporządzenia, a nie stawka z § 4 ust. 1 pkt 1 lit b. Wymienioną na wstępie decyzją Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, iż decyzja w I instancji została wydana na podstawie decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2008 r. zezwalającej na lokalizację w pasie drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) w miejscowości P., odcinka linii kablowej umieszczonego w rurze ochronnej. Decyzja z [...] lutego 2011 r. stanowiła następne zezwolenia w tym samym przedmiocie w tej samej lokalizacji. Organ nie podzielił stanowiska skarżącej co do tego, że przedmiotem zaskarżonej decyzji nie było zezwolenie związane z obiektem budowlanym lecz z urządzeniem infrastruktury technicznej. Wskazując na zmianę ustawy o drogach publicznych, ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675), organ powołał się na wprowadzenie tą nowelą definicji "kanału technologicznego", którego budowa i utrzymanie stała się obowiązkiem zarządcy drogi oraz, jego prawem, udostępnianie tego kanału w drodze umów dzierżawy lub najmu innym podmiotom (art. 39 ust. 6-8 znowelizowanej ustawy). Zdaniem organu, gdyby intencją ustawodawcy było zrównanie pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej" z pojęciem "kanał technologiczny" zmieniona zostałyby również definicja z art. 40 ust. 2 powyższej ustawy. W wymienionym przepisie występuje odrębna kwalifikacja "urządzeń infrastruktury technicznej" i "obiektów budowlanych", co skutkuje odrębnymi wysokościami opłat. Ponieważ w ustawie o drogach publicznych nie ma normatywnej definicji urządzeń infrastruktury technicznej ani obiektu budowlanego zastosowano definicję obiektu budowlanego z Prawa budowlanego. Na powyższą decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. V. S. A. w G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie przepisu art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o drogach publicznych przez przyjęcie, że linia elektroenergetyczna stanowi obiekt budowlany, naruszenie § 140 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), naruszenie art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) przez niezastosowanie tych przepisów oraz naruszenie interesu prawnego skarżącej. Zdaniem skarżącej organ nie przytoczył podstawy prawnej na stwierdzenie, że przedmiotowa linia kablowa jest obiektem budowlanym. Natomiast zgodnie z § 140 ust. 2 powołanego w skardze rozporządzenia linie elektroenergetyczne wysokiego i niskiego napięcia oraz linie telekomunikacyjne stanowią infrastrukturę techniczną niezwiązaną z drogą. Podkreślano, że pojęciem "urządzeń infrastruktury technicznej" ustawodawca posługuje się nie tylko w ustawie o drogach publicznych i w aktach wykonawczych do ustawy Prawo budowlane lecz również w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami określając jako budowę urządzeń infrastruktury technicznej budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią przewodów lub urządzeń elektrycznych. Ponadto sama definicja z art. 4 pkt 15a ustawy o drogach publicznych kanału technologicznego wprowadza pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej i linii energetycznej, które to linie należy traktować jako urządzenia infrastruktury technicznej. W tym zakresie, w ocenie skarżącej, organ pominął powołane przepisy nieprawidłowo stosując przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosił o oddalenie skargi. Zdaniem organu brak było podstaw do powoływania się na przepis art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż ustawa o drogach publicznych do tej ustawy nie odsyła, dlatego uzasadnione jest stosowanie przepisów Prawa budowlanego, które wprost definiują pojęcie "obiektu budowlanego" również w załączniku do tej ustawy – Kategoria XXVI – zaliczającego linie elektroenergetyczne do obiektów budowlanych. Zdaniem organu, ustalając opłatę za zajęcie pasa drogowego, nie można posługiwać się definicją z § 140 ust. 2 rozporządzenia jako definicją z aktu niższej rangi od ustawy, gdyż pojęć ustawowych nie można konstruować przy zastosowaniu regulacji aktów wykonawczych. Zdaniem organu odwoławczego z definicji kanału technologicznego zawartej w art. 4 pkt 15a ustawy o drogach publicznych nie można wywieźć, że urządzeniem infrastruktury technicznej jest linia energetyczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 6 ustawy o drogach publicznych. Za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, w celu umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3). Organ administracji ustalając, na podstawie art. 40 ust. 3 tej ustawy, opłatę za zajęcie pasa drogowego uznał, że zajęcie dotyczy umieszczenia w pasie drogi obiektu budowlanego i z tych względów w ustaleniu tej opłaty, na podstawie ust. 6 art. 40, zastosował iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego (...), liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Niejako w następstwie przyjęcia takiego stanowiska w sprawie zarządca drogi ustalił stawkę opłaty za 1m² w wysokości 0,30 zł za każdy dzień zajęcia, na podstawie § 4 ust. 1 pkt 1b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Istotą sporu pomiędzy stronami była kwestia zakwalifikowania przez zarządcę drogi umieszczonego w rurze ochronnej przyłącza elektroenergetycznego jako obiektu budowlanego, co w konsekwencji determinowało określenie cykliczności wnoszenia stawki opłaty i jej wysokość. Skarżąca w skardze zarzuciła niezastosowanie przez organ przepisu art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń (...) elektrycznych, (...). Zarzut ten w ocenie składu Sądu nie był trafny. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 2 pkt 11 podkreśla, że jej przepisy nie naruszają innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620), przez co należy rozumieć, że nie naruszają także przepisów ustawy o drogach publicznych. Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2010 r. wydanym w sprawie I OSK 1409/09, zgodnie z art. 2 ustawy o drogach publicznych, ustawa ta w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Przepis ten wymienia ustawy przykładowo, co oznacza, że objęty nim katalog ustaw jest otwarty. Tak więc przepisy ustawy o drogach publicznych mają, jako przepisy odrębne, pierwszeństwo w ich stosowaniu. Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, co sprowadza się do uznania zarzutu skarżącej w tym zakresie jako niezasadnego. Skarżąca również w swoich zarzutach powołała się na niezastosowanie przez organ administracji przepisu § 140 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanej z drogą, zwanej dalej "infrastrukturą", nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi (§ 140 ust. 1). Infrastrukturę, o której mowa w ust. 1, stanowią w szczególności linie elektroenergetyczne wysokiego i niskiego napięcia oraz linie telekomunikacyjne (§ 140 ust. 2 pkt 1). Stawiając zarzut niezastosowania tego przepisu skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 lutego 2008 r. wydany w sprawie II SA/Sz 880/07. W sprawie tej chodziło o zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie słupków wskaźnikowych dla "bazy drogowej". Sąd w uzasadnieniu wyroku nie podzielił stanowiska strony, iż zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim słupków wskaźnikowych dla "bazy drogowej" powinno być uznane jako "umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego" (art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych). Należy także zauważyć, że wymienione rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji z art. 7 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego określającego jakie przepisy zalicza się do przepisów techniczno-budowlanych. Do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5 Prawa budowlanego (art. 7 ust. 1 pkt 1 ). Warunki, o których mowa w ust. 1 pkt 1, określą, w drodze rozporządzenia właściwi ministrowie, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, dla obiektów budowlanych niewymienionych w pkt 1 (art. 7 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy). Z przepisu delegacyjnego do wydania rozporządzenia powołanego przez skarżącą jednoznacznie wynika, że rozporządzenie to stanowi akt wykonawczy regulujący, po pierwsze warunki techniczno-budowlane, a po drugie reguluje te warunki techniczne wyłącznie dla obiektów budowlanych, a nie do urządzeń będących przedmiotem sprawy. Nie można także odmówić zasadności stanowiska zarządcy drogi o braku podstaw do recypowania definicji z aktów podustawowych, wydanych na podstawie delegacji z innych ustaw, do ustawy będącej podstawą prawną mającą bezpośrednie zastosowanie w sprawie, w której wydawana jest decyzja administracyjna. Powyższe uwagi, w ocenie składu orzekającego Sądu, nie uzasadniały jednak stanowiska zarządcy drogi co do zakwalifikowania umieszczonej w rurze ochronnej linii kablowej jako obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W cytowanym przepisie prawodawca odnosi się m.in. do lokalizacji obiektów budowlanych i umieszczania urządzeń. Przepisem art. 62 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 Nr 106, poz. 675) z dniem 17 lipca 2010 r. do art. 39 dodano ust. 1a, który to przepis obowiązywał już w dacie wydawania decyzji przez I instancję. Zgodnie z art. 39 ust. 1a przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, z późn. zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania (...) energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. Cytowany przepis pojęcie "infrastruktury telekomunikacyjnej" odnosi do stosowania Prawa telekomunikacyjnego, a pojęcie "urządzeń" m.in. dla umieszczania tych urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a więc jako cechy "technicznej" tej infrastruktury i urządzeń. Jednocześnie przepis ten jest wyjątkiem od zakazu zabraniającego dokonywania w pasie drogowym czynności określonych w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W przepisie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zdanie drugie prawodawca wprowadził warunki uzasadniające odmowę zastosowania przepisu ust. 1a. Nie są jednakże w sprawie najistotniejsze te warunki odmowy lokalizacji (umieszczenia) obiektów budowlanych lub urządzeń, lecz istotne jest powiązanie zezwolenia z tym, do czego służą urządzenia. Zdanie drugie art. 39 ust. 3 wspomnianej ustawy stanowi: Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a (...). Odwołanie się do "urządzeń i infrastruktury" (o których mowa w ust. 1a) wskazuje i precyzuje, że chodzi niewątpliwie o zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia służącego do doprowadzania i odprowadzania m.in. energii elektrycznej. Zatem zarządca drogi nie wydaje na nie zezwolenia jako na obiekty budowlane lecz wydaje zezwolenie jako na urządzenia techniczne. Wydawanie odpowiednich zezwoleń precyzuje art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ze wskazaniem w ust. 2 jakiego przedmiotu zezwolenie to dotyczy. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1). Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Ponieważ, jak nadmieniono wyżej przedmiotem wniosku skarżącej nie mogło być zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektu budowlanego, do zezwolenia, o które spółka wystąpiła miał zastosowanie przepis art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 40 ust. 3 tej ustawy za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, a ponieważ zezwolenie powinno dotyczyć przedmiotu wskazanego w ust. 2 pkt 2 do opłaty tej miał zastosowanie ust. 5 art. 40 wspomnianej ustawy. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Konsekwencją dokonania takich ustaleń przez organ administracji publicznej powinno być właściwe zastosowanie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, tj. nie § 4 ust. 1 pkt 1 lit. b) lecz § 3 ust. 1 w związku z § 1 pkt 2 tego rozporządzenia. Mając powyższe na względzie, stwierdzając naruszenie przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.