I OSK 1409/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia WSA del. do NSA Jolanta Rudnicka (spr.), Protokolant Katarzyna Myślińska, po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. W., P. Ć. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 kwietnia 2009r. sygn. akt II SA/Po 358/08 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2009 r. , sygn. akt II SA/Po 358/08, oddalił skargę S. W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Starosta P. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) odmówił S. W. i P. Ć. zwrotu nieruchomości położonych w P.: przy ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów, jako działka nr[...], o pow. 0,0080 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność Miasta P., w stosunku do udziału nieobciążonego prawem użytkowania wieczystego; oraz jako część działki nr [...] o pow. 0,0061 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność Miasta P. Starosta P. ustalił, iż przed wywłaszczeniem właścicielem nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] (aktualnie ul. [...]), stanowiącymi parcelę nr [...] był K. G., a prawo własności ujawnione było w księdze wieczystej nr [...]. Wnioskodawcy S. W. i P. Ć. są spadkobiercami K. G. Organ podał, że Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w dniu [...] października 1953 r. zezwolił Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P., jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na nabycie nieruchomości położonych w P. w rejonie ulic [...],[...] i [...], o łącznej pow. 0,1080 ha. Następnie Generalny Dyrektor Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w dniu [...] listopada 1954 r. zezwolił Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P. na nabycie nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], o łącznej pow. 0,0230 ha. Opisane nieruchomości przeznaczono pod budowę domów mieszkalnych. Podstawą powyższych zezwoleń były przepisy art. 4 i 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Pismem z dnia [...] stycznia 1954 r. Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w P. wystąpiła do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości nr [...] o pow.130 m.kw., [...] o pow. 100 m.kw., [...] o pow. 390 m.kw., [...] o pow. 690 m.kw.; we wniosku określono, iż wymienione nieruchomości stanowią teren przeznaczony na cele budownictwa mieszkaniowego. Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. nr [...] z dnia [...] marca 1955 r., wydanym na podstawie przepisów powołanego dekretu, wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa między innymi nieruchomość nr [...]. Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. nr [...] z dnia [...] grudnia 1963 r. przyznano odszkodowanie za wywłaszczenie między innymi nieruchomości objętej postępowaniem o zwrot. Zgodnie z ewidencją gruntów dawna parcela nr [...] o pow. 0,0100 ha odpowiada aktualnie działce nr [...], zabudowanej trzykondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] oraz części działki nr [...], zajętej pod pas drogowy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], powstałej w wyniku podziału działki nr [...] w trakcie przedmiotowego postępowania. Oględziny nieruchomości, przeprowadzone w dniach [...] marca 2000 r. i [...] września 2006 r., wykazały, iż działka nr[...] zabudowana jest częścią budynku mieszkalnego z poddaszem mieszkalnym, a parter budynku wykorzystywany jest jako lokal użytkowy; natomiast działka nr [...] w części odpowiadającej wywłaszczonej parceli nr [...] stanowi pas drogowy ul. [...] (chodnik). W budynku nr [...] przy ul. [...] znajduje się 12 lokali, w tym 10 lokali mieszkalnych i 2 użytkowe; lokal użytkowy, znajdujący się na parterze budynku, został oddany do użytku w dniu [...] lutego 1960 r. z przydziałem na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego - [...]; aktualnie nieprzerwanie od 1968 r. najemcą lokalu jest Biuro [...] sp. z o.o. w P., jako następca prawny Biura [...]; drugi lokal użytkowy znajduje się na poddaszu i użytkowany jest jako pracownia lutnicza, na podstawie decyzji administracyjnej; lokale mieszkalne użytkowane są przez osoby fizyczne na podstawie decyzji administracyjnych lub umów najmu i brak jest użytkowników bez tytułu prawnego do lokalu. Na podstawie zaświadczenia wydanego przez Miejski Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej ZGKiM GEOPOZ ustalono, iż fragment ul. [...] na wysokości działek nr [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu P. naniesiono na mapę zasadniczą w 1957 r., co stwierdzono na podstawie analizy materiałów znajdujących się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym – szkiców polowych. Organ I instancji powołując się na treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznał, iż tak ustalony stan faktyczny wskazuje na to, że cel, dla którego realizacji została wywłaszczona parcela nr [...] został zrealizowany, a tym samym nie została spełniona przesłanka zbędności określona w art. 137 ust. 1 powołanej ustawy. Wskazując, iż podstawą wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa były przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, organ zauważył, iż plany te dotyczyły budownictwa mieszkaniowego, które miało być zrealizowane na parceli nr [...] i na nieruchomościach sąsiednich, w kwartale ulic [...],[...],[...] i [...]; powstającej budowie mieszkaniowej należało zapewnić prawidłową obsługę komunikacyjną, którą tworzy sieć dróg złożonych z jezdni i chodników. Organ podkreślił, iż na nieruchomości wywłaszczonej w 1955 r. usytuowana jest część budynku, w której znajduje się 10 lokali mieszkalnych i 2 lokale użytkowe (działka nr [...]) oraz chodnik (część działki nr [...]); prace związane z realizacją celu wywłaszczenia zakończono w ciągu 7 lat od dnia wywłaszczenia, co potwierdzają między innymi archiwalne umowy najmu z [...] marca 1956 r. (lokal nr [...]), z dnia [...] listopada 1958 r. (lokal nr [...]) i z dnia [...] lipca 1961 r. (lokal nr [...]). W ocenie organu przeznaczenie części budynku na lokale użytkowe nie świadczy o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy zaskarżoną przez S. W. decyzję. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji i stanowisko, co do tego, że funkcja usługowa jest funkcją uzupełniającą dla budownictwa mieszkaniowego. Odnosząc się do żądania zwrotu części działki nr [...] organ odwoławczy powołał się na art. 6 pkt 1 i art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz na art. 1, art. 2 ust. 2 i art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 28 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) i stwierdził, iż zwrot części tej działki nie jest możliwy. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że budowa chodnika znajdującego się na części przedmiotowej działki, jest celem publicznym w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, a droga publiczna będąca drogą gminną – ulica [...], której częścią jest chodnik, istniała już w 1957 r. Skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S. W. podnosząc, iż wywłaszczona nieruchomość była przeznaczona na cele budownictwa mieszkaniowego, tymczasem faktycznie parter budynku w obrębie działki przy ul. [...] od czasu oddania budynku do użytku był lokalem użytkowym i pozostaje nim do dziś. W związku z tym skarżąca zakwestionowała ustalenie organu odwoławczego, iż zrealizowano cel wywłaszczenia w postaci budowy domu mieszkalnego. Ponadto w odniesieniu do części działki nr [...] skarżąca stwierdziła, iż przeznaczenie części wywłaszczonej nieruchomości pod budowę chodnika było niezgodne z decyzją wywłaszczeniową, co uzasadnia przyznanie skarżącej, odszkodowania na podstawie art. 98 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę, podzielając stanowisko organów administracji, iż w warunkach miejskich funkcja usługowa stanowi funkcję uzupełniającą dla budownictwa mieszkaniowego. Dostrzegając różnicę pomiędzy osiedlem mieszkaniowym a budynkiem mieszkalnym Sąd uznał, że pomiędzy osiedlem a budynkiem wielorodzinnym (zespołem budynków mieszkalnych) w warunkach miejskich zachodzą duże podobieństwa w zakresie funkcji i wymogów infrastruktury. Sąd podkreślił, że wywłaszczenie w niniejszej sprawie dotyczyło większej liczby nieruchomości, z przeznaczeniem na pobudowanie domu mieszkalnego i na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot znajduje się tylko część zrealizowanego budynku mieszkalnego. W warunkach zwartej zabudowy miejskiej (ścisłe centrum miasta), ze względu na ograniczoną przestrzeń i możliwości zabudowy, lokalizowanie pomieszczeń użytkowych (usługowych) w przyziemiu (na parterze), piwnicach i suterenach, jest nierzadko koniecznością ze względu na potrzebę zapewnienia bazy lokalowej dla handlu i typowych usług świadczonych w centrum miasta. Trzykondygnacyjny budynek mieszkalny przy ul. [...], którego część znajduje się na przedmiotowej nieruchomości, zawiera 10 lokali mieszkalnych i tylko dwa użytkowe (jeden na parterze, drugi na poddaszu). Takie proporcje liczby lokali poszczególnego rodzaju w całości, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, potwierdzają tezę, iż przedmiotową nieruchomość zabudowano budynkiem mieszkalnym, zgodnie z celem wywłaszczenia. Przeważającą w stopniu znacznym funkcją tego budynku jest zatem funkcja mieszkalna. Sąd podkreślił, że wątpliwości co do charakteru budynku i zrealizowania celu wywłaszczenia mogłyby wystąpić w razie istotnego zaburzenia tych proporcji, co jednak w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Odnosząc się do żądania zwrotu części działki nr [...], która jako chodnik stanowi element pasa drogowego drogi publicznej (gminnej), Sąd stwierdził, iż wzniesienie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wiąże się także z koniecznością zapewnienia komunikacji pomiędzy pomieszczeniami tego budynku a ciągami komunikacyjnymi występującymi w sąsiedztwie budynku. Realizacja celu wywłaszczenia – pobudowania domu mieszkalnego – nie musiała polegać na zabudowaniu całości powierzchni wywłaszczonej nieruchomości. Stąd też przeznaczanie niewielkiej części wywłaszczonej nieruchomości na chodnik służący niewątpliwie także mieszkańcom budynku wzniesionego na tej nieruchomości, celu wywłaszczenia w żadnej mierze nie niweczy, jeżeli zważyć, że w przedmiotowej sprawie chodzi o budynek wzniesiony w ścisłym centrum miasta w zwartej zabudowie miejskiej. Ta okoliczność przesądza, w ocenie Sądu I instancji, o niemożności zwrotu części działki, na której urządzony został chodnik. Sąd zwrócił uwagę, że fragment ulicy [...] na wysokości działek nr [...] i [...] naniesiono na mapę zasadniczą w 1957 r., co stwierdzono na podstawie analizy materiałów znajdujących się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym (szkiców polowych). Reasumując Sąd Wojewódzki stwierdził, iż znacząca część nieruchomości (działka nr [...]) została wykorzystana na cel wywłaszczenia w znaczeniu ścisłym (literalnym), to jest na budynek mieszkalny. Niewielka część nieruchomości (część działki nr [...]) została zagospodarowana na chodnik ciągnący się wzdłuż przedmiotowego budynku, który to chodnik stanowi element drogi publicznej. W ocenie Sądu niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeśli nieruchomość objęta żądaniem wprawdzie okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży nieruchomości), lecz w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Sąd podniósł, że art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że roszczenie, o którym mowa w jej art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z powyższego przepisu Sąd wywiódł, iż z woli ustawodawcy dopuszczono wyjątki od zasady zwrotu nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeśli doszło do przeniesienia prawa własności nieruchomości lub jeśli ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego. Wobec takich wyłomów od ogólnej zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w ocenie Sądu, brak jest przeszkód, by uznać, iż ograniczenie dopuszczalności obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne jest nie mniej istotną przeszkodą niż ustanowienie na niej użytkowania wieczystego i ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej. Co do zawartego w skardze żądania przyznania odszkodowania za część nieruchomości stanowiącej obecnie drogę (ul. [...]) Sąd stwierdził, że przedmiotem jego kontroli w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. W. i P. Ć., reprezentowani przez adwokata, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego: - art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że wzniesienie budynku mieszkalno-usługowego na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) oznacza realizację celu publicznego, w sytuacji, gdy z zezwolenia Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] listopada 1954 r. wynika, że nieruchomość przeznaczono pod budowę domu mieszkalnego, - art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd l instancji, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną uzasadnia odmowę zwrotu nieruchomości oraz której istnienie można uzasadnić w kategoriach podobnych, jak określone w art. 229 wskazanej ustawy, pomimo tego, że ustawodawca przewidział jedynie dwa wyjątki od zasady zwrotu nieruchomości, jeśli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania: - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na niezasadnym oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskutek braku usunięcia uchybienia Wojewody Wielkopolskiego, przejawiającego się brakiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkując oddaleniem skargi. Powołując się powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi l instancji oraz zasądzenie od Wojewody Wielkopolskiego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał błędnej wykładni art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Autor skargi kasacyjnej wywodził, że usytuowanie lokalu użytkowego na przedmiotowej nieruchomości wyklucza prawidłowość uznania, że cel wywłaszczenia - budownictwo mieszkaniowe - został zrealizowany. W skardze kasacyjnej podkreślono, że procedura wywłaszczeniowa, polegająca na odjęciu prawa własności przysługującego prawowitym właścicielom zawsze jest postępowaniem ze swej natury nadzwyczajnym i wyjątkowym. Wszelkie postanowienia zawarte w decyzjach wywłaszczeniowych winny być interpretowane ściśle, a pod pojęciem "cele budownictwa mieszkaniowego" należy rozumieć budowę domu mieszkalnego z lokalami służącymi wyłącznie do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, nie zaś do prowadzenia działalności gospodarczej bądź usługowej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej organy administracji i Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ustaliły w precyzyjny sposób, jaka dokładnie część nieruchomości zajęta jest przez lokal użytkowy. W skardze kasacyjnej zakwestionowano również stanowisko Sądu I instancji, w zakresie, w jakim Sąd ten stwierdził, że wybudowanie na części działki nr [...] chodnika, stanowiącego element pasa drogowego drogi publicznej jest zgodne z celem wywłaszczenia. W ocenie autora skargi kasacyjnej nie budzi wątpliwości, że "cel budownictwa mieszkaniowego" oznacza realizację na nieruchomości budynku z lokalami mieszkalnymi, służącymi do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, nie zaś budowę drogi publicznej. Ponadto skarga kasacyjna zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie błędnej interpretacji przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegającej na przyjęciu, że ograniczenie dopuszczalności obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne jest nie mniej istotną przeszkodą niż przewidziane w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyjątki od zasady zwrotu nieruchomości zbędnych na cel wywłaszczenia. Autor skargi kasacyjnej przypomniał, że według wymienionego art. 229 do przyjęcia, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje tylko wtedy, gdy spełnione są wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie, co stanowi wyjątek od zasady zwrotu nieruchomości zbędnych na cel wywłaszczenia. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika natomiast, że zgodnie z treścią księgi wieczystej nr KW [...] część działki nr [...] jest zapisana jako własność Miasta P., a wpisu dokonano na podstawie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2005 r., czyli przesłanki z art. 229 u.g.n. nie zostały, w odniesieniu do działki nr [...], spełnione. Ponadto w skardze kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie przeanalizował sprawy i nie odniósł się do załączonych map z planami sytuacyjnymi, zaś odniesienie się przez Sąd l instancji do osiedla w tej sprawie jest nadużyciem, bowiem zezwolenie Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] listopada 1954 r. dotyczyło tylko jednego domu przy ul. [...]. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Wielkopolski wnosił o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną wniesioną w rozpoznawanej sprawie jej autor oparł na obu podstawach wskazanych w art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej, jako "P.p.s.a." W pierwszej kolejności wymaga rozważenia zarzut naruszenia przepisów postępowania – art.151 P.p.s.a. w zw. z art.7 i 77 §1 K.p.a., który polega - według autora skargi kasacyjnej - na oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny mimo uchybienia organu odwoławczego przejawiającego się w niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, a w szczególności niedysponowaniem przez organ map z planami sytuacyjnymi, będącymi załącznikami do zezwoleń Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] października 1953 r. i Generalnego Dyrektora Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] listopada 1954 r. Odnosząc się do podniesionego zarzutu, należy podkreślić, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może odnieść zamierzony skutek jedynie wtedy, gdy wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art.174 pkt 2 P.p.s.a.). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a także uzasadnień wydanych w sprawie decyzji, poddanych następnie kontroli sądowej, zarówno organy administracji orzekające w sprawie, jak też Sąd pierwszej instancji brały pod uwagę, że były dwa zezwolenia na podstawie których dokonano wywłaszczenia terenów pod budownictwo mieszkaniowe. Ponadto Sąd Wojewódzki dysponował wskazanymi przez autora skargi kasacyjnej mapami sytuacyjnymi. Dlatego zgłoszony zarzut naruszenia przepisów postępowania nie miał wpływu na rozstrzygnięcie Sądu I instancji. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest prawidłowa. Aby organ administracji mógł orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości musi stwierdzić, że stosownie do przepisu art.137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ( art.136 ust.3 wskazanej ustawy). Zgodnie zaś z art.137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania nieruchomość będąca własnością K. G. została wywłaszczona w trybie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych a wskazany w decyzji wywłaszczeniowej cel został określony jako " realizacja narodowych planów gospodarczych". Jak jednak trafnie przyjęły organy administracji i Sąd I instancji wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości dokonane zostało w celu budowy budynku mieszkalnego. Wynika to z dokumentacji wywłaszczeniowej m.in. zezwolenia na nabycie nieruchomości i wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W przypadku, gdy treść orzeczenia o wywłaszczeniu nie precyzuje w sposób konkretny celu wywłaszczenia, wskazując jedynie, że przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych, to cel powinien być ustalony na podstawie innych dowodów, a zwłaszcza dokumentacji poprzedzającej wydanie orzeczenia o wywłaszczeniu ( por. wyrok NSA z dnia 4 października 1994r. , sygn. IV SA 1153/93, publ. ONSA 1995/2/99 oraz wyrok z dnia 12 października 1999 r., sygn. IV SA 1484/97). Trafnie też przyjął Sąd I instancji, że budynek na przedmiotowej nieruchomości został oddany do użytku najpóźniej w 1961 r., gdyż wskazują na to zawarte umowy najmu lokali. Nie budzi zatem wątpliwości, że w terminach zakreślonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami cel wywłaszczenia został zrealizowany. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia dwóch kwestii. Po pierwsze, czy w sytuacji, gdy zgodnie z decyzją wywłaszczeniową i z zachowaniem terminów określonych w art.137 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomości został wybudowany budynek, w którym część lokali ma charakter użytkowy a pozostałą część stanowią lokale mieszkalne, został zrealizowany cel określony jako przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe. Po drugie, czy zagospodarowanie części nieruchomości pod ulicę (chodnik) wyklucza możliwość jej zwrotu. Odnosząc się do pierwszej ze spornych kwestii wymaga podkreślenia, iż Sąd I instancji dokonał oceny zrealizowania celu wywłaszczenia biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy. Nie sposób bowiem pominąć, że wywłaszczeniem na cele budownictwa mieszkaniowego został objęty obszar gruntu w rejonie ulic [...],[...] i [...] wynoszący łącznie 1310 m.kw., na co zostały wydane dwa zezwolenia przez Zastępcę Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] października 1953 r. oraz Generalnego Dyrektora Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] listopada 1954 r. Istotnie rację mają skarżący, gdy podnoszą w skardze kasacyjnej, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została wraz z sąsiednią nieruchomością ujęta na mapie sytuacyjnej będącej załącznikiem do zezwolenia Generalnego Dyrektora Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] listopada 1954 r., lecz nie pozostaje to w sprzeczności z ustaleniami Sądu I instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że wywłaszczenie dotyczyło większej liczby nieruchomości z przeznaczeniem na pobudowanie domu mieszkalnego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki nie stwierdził, aby spornej nieruchomości dotyczyła mapa sytuacyjna będąca załącznikiem do zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] października 1953 r. Jak wynika z poczynionych przez Sąd I instancji rozważań w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku intencją tego Sądu było wskazanie, że przedmiotowa nieruchomość wraz z nieruchomościami sąsiednimi została przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe, w wyniku czego powstał cały zespół budynków mieszkalnych. To stwierdzenie Sądu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostaje w zgodności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Jak bowiem wynika z wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z dnia [...] stycznia 1954 r. Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w P. wnosiła o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonych w P. przy ul. [...],[...] (w tym nieruchomości będącej przedmiotem nin. postępowania), ul. [...] i [...] w związku z przeznaczeniem tego terenu pod budownictwo mieszkaniowe. Podobnie zbiorczy charakter (bo dotyczący wskazanych wyżej nieruchomości) miała decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] marca 1955 r. a także procedura wywłaszczeniowa odbywała się w drodze obwieszczeń w trybie art.17 ust.4 i art.18 ust.2 dekretu z 26 kwietnia 1946 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów społeczno gospodarczych. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził natomiast, ze dostrzega różnicę między osiedlem mieszkaniowym a zespołem budynków mieszkalnych, ale też zwrócił uwagę na duże podobieństwa w zakresie funkcji i wymogów infrastruktury. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że to stanowisko Sądu I instancji doznaje wzmocnienia treścią obowiązującego w dacie wywłaszczenia przepisu art. 6 lit.c ustawy z dnia 16 lutego 1926 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, który stanowił, że za osiedla w rozumieniu niniejszego rozporządzenia rozumie się " osady wiejskie i fabryczne, kolonie robotnicze i w ogóle wszelkie skupienia w jednej grupie, co najmniej 10 budynków mieszkalnych." W skardze kasacyjnej podnosi się, iż ani Sąd I instancji, ani organy orzekające w sprawie nie ustaliły precyzyjnie jaka dokładnie część zabudowanej nieruchomości zajęta jest przez lokale użytkowe. W tej kwestii wymaga zwrócenia uwagi, że w aktach sprawy znajduje się dokładne zestawienie powierzchni mieszkalnej i użytkowej budynku ( k. 120 akt adm. tom 1). Wynika z nich, że wybudowany budynek jest czterokondygnacyjny, jego powierzchnia użytkowa wynosi 523,11 m.kw., pomieszczenie w którym mieści się pracownia lutnicza ma 62, 93 m. kw., a powierzchnia lokalu użytkowego na parterze wynosi 61, 38 m. kw. Dodatkowo schron zajmuje powierzchnię 65,09 m.kw. W budynku jest 10 lokali mieszkalnych o łącznej powierzchni 333.71 m.kw. Porównanie powierzchni zajmowanej łącznie przez lokale użytkowe( 124.31 m.kw.) z pozostałą powierzchnią użytkową budynku ( 398.80 m.kw.) pozwala – jak uczynił to Sąd I instancji - na przyjęcie, że przeważającą, bo wynoszącą 2/3 funkcją budynku jest funkcja mieszkalna. Okoliczność, że w budynku wybudowanym, jako mieszkalny dwa lokale władze kwaterunkowe przydzieliły jako usługowe nie stanowi o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia. Odnośnie drugiego spornego zagadnienia, które w sprawie niniejszej wystąpiło tj. zasadności odmowy zwrotu tej części wywłaszczonej nieruchomości, która zajęta została pod chodnik, stanowiący część drogi publicznej Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, a czyni to z dwóch powodów. Po pierwsze, skoro powstał zespół budynków położonych w kwartale ulic [...],[...],[...] i [...], to powstającej zabudowie musiała być zapewniona obsługa komunikacyjna ( jezdnie, chodniki, dojścia do budynków). Jak wynika z poczynionych przez organy administracji ustaleń ulica [...] istniała jeszcze przed dokonaniem wywłaszczenia nieruchomości, nadto ze szkiców polowych znajdujących się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym wynika, że fragment ulicy [...] na wysokości działek nr [...] i [...] naniesiono na mapę zasadniczą w 1957 r. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji realizacja celu wywłaszczenia – pobudowanie budynku mieszkalnego - nie musiała polegać na zabudowaniu całej wywłaszczonej działki a przeznaczenie części wywłaszczonej działki ( ok. 21 m.kw. ) na chodnik służący mieszkańcom budynku nie niweczy celu wywłaszczenia. Po drugie ta część działki (chodnik), o zwrot której wnioskują skarżący stanowi drogę publiczną, drogę gminną. Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na ograniczenia obrotu nieruchomościami i przenoszenia własności dróg publicznych, wynikający z art.2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Celem ustawodawcy było, aby od dnia 1 stycznia 1999 r. własność dróg publicznych należała wyłącznie do Skarbu Państwa i odpowiednich, w zależności rodzaju drogi, jednostek samorządu terytorialnego ( art.73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Rozstrzygając konkretną sprawę w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy też wziąć pod uwagę wskazane regulacje prawne dotyczące dróg publicznych. W przeciwnym wypadku orzeczenie o zwrocie nieruchomości ( zajętej pod drogę publiczną) pozostawałoby w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Tym bardziej, że zgodnie z art.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawa ta w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Przepis ten wymienia ustawy przykładowo, co oznacza, że objęty nim katalog ustaw jest otwarty. Tak więc przepisy ustawy o drogach publicznych mają, jako przepisy odrębne, pierwszeństwo w ich stosowaniu ( por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2003 r., sygn. II SA/Gd 1206/01, publ. ONSA 2004/2/72 oraz wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. I OSK 361/08, publ. Lex nr 516045). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 P.p.s.a , orzekł jak w wyroku.