II SA/Po 358/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 6 marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. /-/ B. Drzazga /-/ M. Kwiecińska /-/ W. Batorowicz Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. ([...]), wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), jako organ wyznaczony do załatwienia sprawy postanowieniem Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2006 r., Starosta [...] odmówił S. W. i P. Ć. zwrotu nieruchomości położonych w [...]: - przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], ark. mapy [...], działka nr [...], pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność Miasta P., w stosunku do udziału nieobciążonego prawem użytkowania wieczystego; - przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], ark. mapy [...], część działki nr [...], pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność Miasta P. W uzasadnieniu organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne. Decyzją z dnia [...] października 2003 r. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "[...]" w P., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta P. jako prezydenta miasta na prawach powiatu, odmówił zwrotu nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w [...] przy ul. [...], która odpowiada części dawnej parceli nr [...], obejmującej działkę nr [...], ark. mapy nr [...], obręb [...], w stosunku do udziału nieobciążonego prawem użytkowania wieczystego oraz części działki nr [...], ark. mapy [...], obręb [...] w części odpowiadającej dawnej działce nr [...]. Wojewoda Wielkopolski, po rozpoznaniu odwołania wnioskodawców: S. W. i P. Ć., decyzja z dnia [...] stycznia 2004 r. ([...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi wnioskodawców, wyrokiem z dnia 10 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Po 70/04 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2003 r. w części dotyczącej odmowy zwrotu części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. ([...]), wskazując na utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że w takich sprawach jak rozpatrywana, prezydent miasta na prawach powiatu jest wyłączony z mocy prawa z prowadzenia sprawy i wydania decyzji, wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do załatwienia sprawy z wniosku S. W. i P. Ć. o zwrot części nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...], obręb [...], ark. mapy [...], stanowiących działkę nr [...], zapisaną w księdze wieczystej nr [...], w stosunku do udziału Miasta P. nieobciążonego prawem użytkowania wieczystego, zabudowaną budynkiem nr [...] i część działki nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. Starosta [...] ustalił, iż przed wywłaszczeniem tabularnym właścicielem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (aktualnie ul. [...]), stanowiącym parcelę nr [...] był K. G., a prawo własności ujawnione było w księdze wieczystej nr [...]; w wyniku następstwa prawnego w drodze spadkobrania aktualnymi uprawnionymi do żądania zwrotu przedmiotowych nieruchomości są wnioskodawcy S. W. i P. Ć. Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w dniu [...] października 1953 r. zezwolił Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P., jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na nabycie nieruchomości położonych w [...] w rejonie ulic [...] o łącznej pow. [...] ha. Następnie Generalny Dyrektor Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w dniu [...] listopada 1954 r. zezwolił Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P. na nabycie nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], o łącznej pow. [...] ha. Opisane nieruchomości przeznaczono pod budowę domów mieszkalnych. Podstawą powyższych zezwoleń były przepisy art. 4 i 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Pismem z dnia 7 stycznia 1954 r. Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w P. wystąpiła do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego między innymi w stosunku do nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], będącej parcelą nr [...] o pow. [...] ha; we wniosku określono, iż wymienione nieruchomości stanowią teren przeznaczony na cele budownictwa mieszkaniowego. Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. nr [...] z dnia [...] marca 1955 r., wydanym na podstawie przepisów powołanego dekretu, wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa między innymi powyższą nieruchomość. Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. nr [...] z dnia [...] grudnia 1963 r. przyznano odszkodowanie za wywłaszczenie między innymi nieruchomości objętej postępowaniem o zwrot. Zgodnie z ewidencją gruntów dawna parcela nr [...] o pow. [...] ha odpowiada aktualnie działce nr [...], zabudowanej trzykondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] oraz części działki nr [...], zajętej pod pas drogowy ul. [...] j, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], powstałej w wyniku podziału działki nr [...] w trakcie przedmiotowego postępowania. Oględziny nieruchomości, przeprowadzone w dniach 28 marca 2000 r. i 26 września 2006 r., wykazały, iż działka nr [...] zabudowana jest częścią budynku mieszkalnego z poddaszem mieszkalnym, a parter budynku wykorzystywany jest jako lokal użytkowy; natomiast działka nr [...] w części odpowiadającej wywłaszczonej parceli nr [...] stanowi pas drogowy ul. [...] (chodnik). W piśmie Zarządu Komunalnych Zasobów Lokalowych w P. z dnia 12 lipca 2002 r. potwierdzono, iż w budynku nr [...] przy ul. [...] znajduje się 12 lokali, w tym 10 lokali mieszkalnych i 2 użytkowe; lokal użytkowy, znajdujący się na parterze budynku, został oddany do użytku w dniu 2 lutego 1960 r. z przydziałem na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego - A; aktualnie nieprzerwanie od 1968 r. najemcą lokalu jest Biuro Turystyczno-Usługowe "B" sp. z o.o. w P., jako następca prawny Biura Turystki Zagranicznej Młodzieży "C"; drugi lokal użytkowy znajduje się na poddaszu i użytkowany jest jako pracownia lutnicza, na podstawie decyzji administracyjnej; lokale mieszkalne użytkowane są przez osoby fizyczne na podstawie decyzji administracyjnych lub umów najmu i brak jest użytkowników bez tytułu prawnego do lokalu. Zarząd Dróg Miejskich w P. pismem z dnia 5 marca 2007 r. poinformował organ, iż Zarząd nie realizował inwestycji polegającej na budowie ulicy [...]; równocześnie załączył do pisma mapę z wykreślonymi liniami rozgraniczającymi ulicy potwierdzającą, iż działka nr [...] stanowi ulicę [...]. Na podstawie zaświadczenia wydanego przez Miejski Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej ZGKiM GEOPOZ ustalono, iż fragment ulicy[...] na wysokości działek nr [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu P. naniesiono na mapę zasadniczą w 1957 r., co stwierdzono na podstawie analizy materiałów znajdujących się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym – szkiców polowych. Organ I instancji powołując się na treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznał, iż tak ustalony stan faktyczny wskazuje na to, że cel, dla którego realizacji została wywłaszczona parcela nr [...] został zrealizowany, a tym samym nie została spełniona przesłanka zbędności określona w art. 137 ust. 1 powołanej ustawy. Wskazując, iż wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa były przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, organ zauważył, iż plany te dotyczyły budownictwa mieszkaniowego, które miało być zrealizowane na parceli nr[...] i na nieruchomościach sąsiednich, w kwartale ulic [...],[...],[...] i [...]; powstającej budowie mieszkaniowej należało zapewnić prawidłową obsługę komunikacyjną, którą tworzy siec dróg złożonych z jezdni i chodników. Organ podkreślił, iż na nieruchomości wywłaszczonej w 1955 r. usytuowana jest część budynku, w której znajduje się 10 lokali mieszkalnych i 2 lokale użytkowe (działka nr [...]) oraz chodnik (część działki nr [...]); prace związane z realizacją celu wywłaszczenia zakończono w ciągu 7 lat od dnia wywłaszczenia, co potwierdzają między innymi archiwalne umowy najmu z 31 marca 1956 r. (lokal nr [...]), z dnia 12 listopada 1958 r. (lokal nr 6) i z dnia 26 lipca 1961 r. (lokal nr [...]). W ocenie organu przeznaczenie części budynku na lokale użytkowe nie świadczy o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia, bowiem funkcja usługowa jest funkcja uzupełniająca budownictwa mieszkaniowego. Na poparcie swojego stanowiska organ w drodze analogii wskazał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 1999r., sygn. akt IV SA 2033/96, odnoszący się do celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego. Od powyższej decyzji odwołała się S. W., która podniosła, iż przedmiotowa nieruchomość była wywłaszczona na cele budownictwa mieszkaniowego, a tymczasem na całości parteru budynku usytuowanego na tej nieruchomości znajduje się od czasu oddania tego budynku do użytku lokal usługowy. Zdaniem skarżącej budynek mieszkalny znacząco różni się od budynku mieszkalno-usługowego; powołany przez organ wyrok NSA nie mógł znaleźć zastosowania, bowiem dotyczy budowy osiedla mieszkaniowego, a nie pojedynczego domu mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. ([...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji. Między innymi wskazał na to, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na cele budownictwa mieszkaniowego orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej rady narodowej w Poznaniu z dnia 18 marca 1955 r. w trybie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Organ powołał się na treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i uznał, że tak cel wywłaszczenia, jak i aktualne przeznaczenie nieruchomości zostały prawidłowo określone. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1999 r., IV SA 2033/96; wyrok NSA z dnia 15 maja 2001 r., I SA 2601/99) organ podkreślił, iż celu wywłaszczenia nie należy rozumieć ściśle, lecz ważny jest fakt zrealizowania celu publicznego określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do tego, że funkcja usługowa jest funkcją uzupełniającą dla budownictwa mieszkaniowego. Zdaniem organu odwoławczego realizacji celu wywłaszczenia, jakim była budowa domu mieszkalnego, nie niweczy fakt przeznaczenia kilku znajdujących się w nim lokali na potrzeby użytkowe. Odnosząc się do części działki nr [...] organ II instancji powołał się na art. 6 pkt 1 i art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz na art. 1, art. 2 ust. 2 i art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 28 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) stwierdził, iż zwrot części tej działki nie jest możliwy. Organ zwrócił uwagę na to, że budowa chodnika znajdującego się na części przedmiotowej działki, jest celem publicznym w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, a droga publiczna będąca drogą gminną – ulica [...], której częścią jest rzeczony chodnik, istniała już w 1957 r. Ponadto organ powołał się na art. 229 i art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazał na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Gd 1206/01), dotyczące art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym zwrot nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia nie jest dopuszczalny, jeżeli w czasie orzekania o zwrocie nieruchomości stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Skargę na decyzję organu II instancji złożyła S. W. podnosząc, iż wywłaszczona nieruchomość była przeznaczona na cele budownictwa mieszkaniowego, tymczasem faktycznie parter budynku w obrębie działki przy ul. [...] od czasu oddania budynku do użytku był lokalem użytkowym i pozostaje nim do dziś. W związku z tym skarżąca zakwestionowała ustalenie organu odwoławczego, iż zrealizowano cel wywłaszczenia w postaci budowy domu mieszkalnego. W pozostałym zakresie skarżąca podtrzymała argumentację zawartą w odwołaniu i zwrot przedmiotowej nieruchomości na jej rzecz jest uzasadniony. Ponadto w odniesieniu do części działki nr [...] stwierdziła, iż przeznaczenie części wywłaszczonej nieruchomości pod budowę chodnika było niezgodne z decyzją wywłaszczeniową, co uzasadnia przyznania skarżącej, odszkodowania na podstawie art. 98 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się nieuzasadniona. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż pojęcie "nieruchomość wywłaszczona" obejmuje nieruchomości wywłaszczone w trybie wszystkich dekretów i ustaw wywłaszczeniowych. Interpretując to pojęcie, należy sięgnąć dodatkowo do art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), który rozszerza to pojęcie na nieruchomości przejęte na podstawie innych tytułów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lipca 2007 r., LEX nr 355059). Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu nr SA.II-56b/3/55 z dnia 18 marca 1955 r., wydanym na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa między innymi nieruchomość zapisaną w księdze wieczystej nr [...], będącej parcelą nr [...] o pow. [...] ha. Wydane orzeczenie zostało poprzedzone uzyskaniem przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych w P. zezwolenia Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 20 października 1953 r. na nabycie nieruchomości położonych w P. w rejonie ulic [...],[...] i [...], o łącznej pow. [...] ha oraz zezwolenia Generalnego Dyrektora Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 25 listopada 1954 r. na nabycie nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] ,o łącznej pow. [...] ha; podstawą wymienionych zezwoleń były przepisy art. 4 i 5 powołanego dekretu; wymienione nieruchomości przeznaczono pod budowę domów mieszkalnych. Wobec powyższego poza sporem pozostaje, iż nieruchomość objętą wnioskiem o zwrot wywłaszczono na cele budownictwa mieszkaniowego – pod budowę domu mieszkalnego. Aktualnie dawnej parceli nr [...] o pow. [...]ha odpowiadają działka nr [...] oraz część działki nr [...]. Na działce nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], znajduje się część budynku mieszkalnego z poddaszem mieszkalnym, którego parter wykorzystywany jest jako lokal użytkowy, a drugi lokal tego rodzaju znajduje się na poddaszu. Części działki nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowi element pasa drogowego ul. [...], to jest chodnik. Okoliczności sprawy wskazują, iż budynek mieszkalny został wykonany do 1961 r. (m.in. w lipcu 1961 r. zawarto umowę najmu dotyczącą lokalu nr [...]). Rozstrzygając o zasadności żądania należy zatem rozważyć, czy fakt, iż na przedmiotowej nieruchomości znajduje się część budynku mieszkalnego z 2 lokalami użytkowymi, oraz chodnik stanowiący element drogi publicznej, prowadzi do wniosku, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Zgodnie z art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości (ust. 1). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (ust. 3). Stosownie do treści art. 137 ust. 1 powołanej ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). W dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał art. 137 ust. 2 powołanej ustawy w brzmieniu: Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. Od dnia 1 kwietnia 2009 r. powołany przepis brzmi: Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. W ocenie tutejszego Sądu okoliczność, że na wywłaszczonej nieruchomości wzniesiono budynek mieszkalny (część budynku), w którym znajdują się 1-2 lokale użytkowe nie oznacza, iż cel wywłaszczenia nie został osiągnięty. Należy zgodzić się z organem administracji, iż (w warunkach miejskich) funkcja usługowa stanowi funkcję uzupełniająca dla budownictwa mieszkaniowego. W tym zakresie Sąd z zgadza się z poglądami sformułowanymi w orzeczeniach sądów administracyjnych dotyczących realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2007 r., III SA/Po 648/07, LEX nr 365373 i wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., I OSK 1324/06, LEX nr 383797). Sąd wprawdzie dostrzega różnicę pomiędzy osiedlem mieszkaniowym a budynkiem mieszkalnym, jednak niewątpliwie pomiędzy osiedlem a budynkiem wielorodzinnym (zespołem budynków mieszkalnych) w warunkach miejskich zachodzą duże podobieństwa w zakresie funkcji i wymogów infrastruktury. Trzeba bowiem pamiętać, iż wywłaszczenie w niniejszej sprawie dotyczyło większej liczby nieruchomości, z przeznaczeniem na pobudowanie domu mieszkalnego i na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot znajduje się tylko część zrealizowanego budynku mieszkalnego. Należy również podkreślić, iż w warunkach zwartej zabudowy miejskiej (ścisłe centrum miasta), ze względu na ograniczoną przestrzeń i możliwości zabudowy, lokalizowanie pomieszczeń użytkowych (usługowych) w przyziemiu (na parterze), piwnicach i suterenach, jest nierzadko koniecznością ze względu na potrzebę zapewnienia bazy lokalowej dla handlu i typowych usług świadczonych w centrum miasta. Trzykondygnacyjny budynek mieszkalny przy ul. [...], którego część znajduje się na przedmiotowej nieruchomości, zawiera 10 lokali mieszkalnych i tylko dwa użytkowe (jeden na parterze, drugi na poddaszu). Takie proporcje liczby lokali poszczególnego rodzaju w całości potwierdzają tezę, iż przedmiotową nieruchomość zabudowano budynkiem mieszkalnym, zgodnie z celem wywłaszczenia. Przeważającą stopniu znacznym funkcją tego budynku jest zatem funkcja mieszkalna. Wątpliwości co do charakteru budynku i zrealizowania celu wywłaszczenia mogłyby wystąpić w razie istotnego zaburzenia tych proporcji, co jednak w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Odnosząc się do części działki nr [...], która jako chodnik stanowi element pasa drogowego drogi publicznej (gminnej), stwierdzić należy, iż wzniesienie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wiąże się także z koniecznością zapewnienia komunikacji pomiędzy pomieszczeniami tego budynku a ciągami komunikacyjnymi występującymi w sąsiedztwie budynku. Realizacja celu wywłaszczenia – pobudowania domu mieszkalnego – nie musiała polegać na zabudowaniu całości powierzchni wywłaszczonej nieruchomości. Stąd też przeznaczanie niewielkiej części wywłaszczonej nieruchomości na chodnik służący niewątpliwie także mieszkańcom budynku wzniesionego na tej nieruchomości, celu wywłaszczenia w żadnej mierze nie niweczy, jeżeli zważyć, że w przedmiotowej sprawie chodzi o budynek wzniesiony w ścisłym centrum miasta w zwartej zabudowie miejskiej. Ta okoliczność przesądza w ocenie Sądu o niemożności zwrotu części działki, na której urządzony został chodnik. Dodać należy, iż na przybliżoną datę wykonania tego chodnika może wskazywać zaświadczenia z dnia 27 kwietnia 2007 r. wydanego przez Miejski Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej ZGKiM GEOPOZ, w którym wyjaśniono, iż fragment ulicy [...] na wysokości działek nr [...] i [...] (arkusz mapy [...] obręb [...]) naniesiono na mapę zasadniczą w 1957 r., co stwierdzono na podstawie analizy materiałów znajdujących się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym (szkiców polowych). Niezależnie od powyższego należy również wskazać na poniżej przedstawione rozważania. Sytuacja, w której wzniesiono częściowo inny budynek, niż wynikający z celu wywłaszczenia, jak i w niewielkiej części zagospodarowano działkę w inny sposób, wymyka się hipotezom przepisów art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dniu wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał wprawdzie art. 229a powołanej ustawy, ale dotyczył on sytuacji, w której na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia; w takiej sytuacji powołany przepis stanowił, iż stosuje się art. 229, który przewiduje wypadki, w których roszczenie o zwrot nie przysługuje. Art. 229a, jako niekonstytucyjny, został wyeliminowany z porządku prawnego powołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05. Stąd też powołanie się przez organ odwoławczy na przepisy art. 229 i art. 229a wskazanej ustawy, jako uzasadniające odmowę zwrotu działki nr [...], nie jest trafne, co jednak nie zmienia ostatecznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia. Reasumując stwierdzić należy, iż co do zasady nie można mówić o wykorzystaniu nieruchomości na cel wywłaszczenia, jeżeli jej zagospodarowanie jest inne, aniżeli było zamierzone (czyli wynikało z decyzji o wywłaszczeniu). W niniejszej sprawie znacząca część nieruchomości (działka nr [...]) została wykorzystana na cel wywłaszczenia w znaczeniu ścisłym (literalnym), to jest na budynek mieszkalny. Niewielka część nieruchomości (część działki nr [...]) została zagospodarowana na chodnik ciągnący się wzdłuż przedmiotowego budynku, który to chodnik stanowi element drogi publicznej. W ocenie Sądu niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeśli nieruchomość objęta żądaniem wprawdzie okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży nieruchomości), lecz w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Do takiego wniosku prowadzi wykładnia systemowa przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, które wynika z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), dodany z dniem 1 stycznia 1999 r. przez art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. z 1998 r. Nr 106 poz. 668). Przepis ten stanowi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Powyższy przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób, który nie dopuszcza wyjątków. Instrumentem mającym na celu uporządkowanie stanu prawnego polskich dróg publicznych i doprowadzenie sytuacji prawnej do stanu zgodnego z powyższym unormowaniem jest rozwiązanie przyjęte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. 1998 Nr 133 poz. 872 ze zm.). Przepis ten stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z przywołanych unormowań wynika, że celem ustawodawcy było spowodowanie, by własność dróg publicznych w Polsce od dnia 1 stycznia 1999 r. należała wyłącznie do Skarbu Państwa i właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Z art. 2 a ustawy o drogach publicznych wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienionych w tym przepisie. Co więcej, powołany już art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że roszczenie, o którym mowa w jej art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z powyższego przepisu wynika, iż z woli ustawodawcy dopuszczono wyjątki od zasady zwrotu nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeśli doszło do przeniesienia prawa własności nieruchomości lub jeśli ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego. Wobec takich wyłomów od ogólnej zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wydaje się nawet, że brak jest przeszkód, by uznać, iż ograniczenie dopuszczalności obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne jest nie mniej istotną przeszkodą niż ustanowienie na niej użytkowania wieczystego i ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej (por. wyrok NSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2003 r., II SA/Gd 1206/01, ONSA 2004/2/72). Okoliczności niniejszej sprawy wskazują na to, że część nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot – część działki nr [...] została zagospodarowana pod ulicę już w 1957 r. (treść wspomnianego zaświadczenia ZGKiM GEOPOZ z dnia 27 kwietnia 2007 r. w którym wyjaśniono, iż fragment ulicy [...] na wysokości przedmiotowej nieruchomości naniesiono na mapę zasadniczą w 1957 r. Niezależnie od tego warto zauważyć, iż część działki nr [...] z mapy [...], obręb[...], stanowiącej parcelę nr [...] wpisaną do księgi wieczystej KW [...] t. [...] k. [...], ciąg dalszy KW [...], została następnie w dniu 3 grudnia 1972 r. odłączona do księgi wieczystej KW [...] (jako właściciela wpisano Skarb Państwa) – okoliczność ta wynika z dokumentu wewnętrznego ZGKiM GEOPOZ z dnia 3 października 2003 r. Nadto z odpisu zwykłego księgi wieczystej nr [...] z dnia 7 listopada 2006 r. (k. 104, 103 akt adm.) wynika, że część działki nr [...], pow. [...] ha, jest zapisana w księdze wieczystej jako własność Miasta P.; wpisu dokonano na podstawie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. znak [...] stwierdzającej nabycie własności nieruchomości z mocy prawa. Powyższe prowadzi do wniosku, iż zwrot działki nr [...] stanowiącej obecnie drogę nie jest dopuszczalny. Co do zawartego w skardze żądania przyznania odszkodowania za część nieruchomości stanowiącej obecnie drogę (ul. [...]) należy stwierdzić, że przedmiotem kontroli Sądu w postępowaniu wywołanym wniesieniem tej skargi, zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., jest ocena zgodności z prawem decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów obydwu instancji naruszenia prawa mogącego stanowić podstawę do uchylenia wydanych w niniejszej sprawie decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. /-/ B.Drzazga /-/ M.Kwiecińska /-/ W.Batorowicz