I OSK 111/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 17 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Stołecznego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1740/11 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1740/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.S. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny organu pierwszej instancji (pkt 1) oraz określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2). Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Komendant Rejonowy Policji Warszawa VII rozkazem personalnym z dnia 10 listopada 2010 r. wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze. zm.), zwolnił J.S. ze służby w Policji z dniem [...] grudnia 2010 r. i w oparciu o art. 108 § 1 K.p.a. ww. rozkazowi nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Komendant Stołeczny Policji, po rozpatrzeniu odwołania J.S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 K.p.a. decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji podał, że w sprawie spełniona została przesłanka z art. 41 ust. 2 pkt 7 omawianej ustawy, gdyż upłynął okres 12 miesięcy od dnia zaprzestania przez Jana Skibickiego służby z powodu choroby. W okresie od dnia 22 września 2009 r. do dnia 20 września 2010 r. korzystał on ze zwolnienia lekarskiego, a w okresie od dnia 21 września 2010 r. do dnia wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu go ze służby tj. do dnia 10 listopada 2010 r. przebywał na urlopie zdrowotnym. Faktycznie z urlopu zdrowotnego korzystał do dnia zwolnienia ze służby czyli do dnia 15 grudnia 2010 r. Zdaniem Komendanta Stołecznego Policji na rozstrzygnięcie podjęte w tej sprawie, bez wpływu pozostają zawarte w orzeczeniach Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie, rokowania powrotu J.S. do służby, jak również uznanie go za zdolnego do służby w Policji z ograniczeniem. Przepis art. 41 ust. 2 pkt 7 cyt. ustawy o Policji nie uzależnia bowiem zwolnienia policjanta ze służby od rodzaju choroby, czy też związku choroby ze służbą, a także od ewentualnych rokowań powrotu do służby, czy też orzeczenia o zdolności do jej pełnienia, wydanego po zwolnieniu policjanta ze służby. W przypadku J.S. zwolnienie go ze służby nastąpiło z dniem 15 grudnia 2010 r., a orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie o jego zdolności do służby zostało wydane w dniu 10 stycznia 2011 r., a więc już po zwolnieniu. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby w sytuacji, gdy w dacie tej decyzji został on uznany przez Wojewódzką Komisję Lekarską Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji za zdolnego do służby w Policji; 2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 10 § 1 i art. 32 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy naruszone zostały prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu dowodowym, gdyż miał utrudnione osobiste działanie w sprawie w związku z przebywaniem na urlopie zdrowotnym; 3) art. 7 K.p.a., poprzez zaniechanie załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela, a tym samym danie nieuzasadnionego prymatu interesowi służby; 4) art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. Nr 55, poz. 234 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie, iż decyzja o zwolnieniu go ze służby jako członka Zarządu Terenowego Niezależnego Samorządowego Związku Zawodowego Policjantów powinna być poprzedzona zgodą Zarządu Wojewódzkiego Związku. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanego nią w mocy rozkazu personalnego organu pierwszej instancji oraz określenie, że nie podlegają one wykonaniu w całości. Komendant Stołeczny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku odwołując się do art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. podał, że utrzymanie w mocy decyzji kończącej postępowanie, którego dotyczy odwołanie, musi być konsekwencją stwierdzenia, że decyzja kończąca postępowanie organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem. Utrzymanie w mocy tej decyzji jest możliwe jedynie wówczas, gdy po ponownym rozpatrzeniu sprawy ocena sprawy dokonana przez organ rozpatrujący odwołanie będzie, co do istoty taka sama jak ocena zawarta w decyzji kończącej postępowanie objętej odwołaniem. W ocenie Sądu pierwszej instancji powyższy obowiązek nie został przez organ odwoławczy spełniony. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji i rozkazu personalnego organu pierwszej instancji, nie odpowiadają warunkom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Decyzja o zwolnieniu ze służby w Policji wydana na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 cyt. ustawy o Policji ma charakter uznaniowy, a Sąd bada jedynie, czy nie posiada ona cech dowolności. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w sprawie jest niesporne, że w przypadku skarżącego zaistniała przesłanka określona w art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, to jednak organy Policji nie wykazały, aby interes społeczny rozumiany jako interes służby przeważał nad słusznym interesem skarżącego. Organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję zobowiązany był bowiem ocenić fakt, że skarżący został uznany za zdolnego do służby w Policji, a wcześniejsze rokowania, co do stanu jego zdrowia również wskazywały, iż możliwe jest kontynuowanie przez niego służby. Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy rozpoznając sprawę ponownie, są zobowiązane do dokonania analizy zebranego materiału dowodowego, ze szczególnym uwzględnieniem kolizji pomiędzy interesem społecznym, a interesem skarżącego, jako funkcjonariusza Policji legitymującego się wieloletnim stażem w służbie, na którego wyszkolenie wydano znaczące środki publiczne. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Stołeczny Policji i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 41 ust. 2 pkt 7 cyt. ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji wynikającym z błędu w ustaleniu stanu faktycznego. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że Sąd pierwszej instancji dokonując analizy uzasadnień obu skarżonych decyzji, nie wziął po uwagę faktu, że absencja chorobowa skarżącego w służbie była spowodowana schorzeniem o podłożu psychicznym. Zwolnienia lekarskie były wystawiane przez lekarza specjalistę chorób nerwowych i psychicznych. Natomiast przesłanką udzielenia mu urlopu zdrowotnego i oceny przez Wojewódzką Komisję Lekarską Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie przydatności do służby było schorzenie kręgosłupa. Skarżący przeszedł operację przepukliny jąder miażdżystych krążków międzykręgowych C5-C6, C6-Ct. Stan jego zdrowia, jako "rokujący powrót do zdrowia" (orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie nr 1668/WKL/2010 z dnia 4 października 2010 r. zawierające wniosek o udzielenie mu urlopu zdrowotnego w wymiarze dwóch miesięcy w związku z przebytą operacją) był oceniany pod kątem tego schorzenia. Wynika to z uzasadnienia decyzji z dnia 10 listopada 2010 r. nr 491/VII. Orzeczenia tej Komisji Lekarskiej oceniającej w całości stan zdrowia skarżącego i jego zdolności do służby do dnia wydania zaskarżonych decyzji nie było. Skierowanie skarżącego na badania przez Wojewódzką Komisję Lekarską Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie zostało wydane w dniu 13 stycznia 2010 r. Brak było zatem przesłanek do uznania, jak to przyjął Sąd pierwszej instancji, że stan zdrowia skarżącego rokował jego powrót do służby. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że skarżący nie pełnił służby z powodu choroby od dnia 22 września 2009 r. W dniu 10 listopada 2010 r. tj. w dacie wydania rozkazu personalnego nr 491/VII okres zaprzestania pełnienia służby z powodu choroby przekroczył 12 miesięcy. Trudno uznać, że nie leży w interesie Policji zwolnienie ze służby policjanta, który przez ponad 12 miesięcy nie pełnił służby. Stwierdzenie przez Wojewódzką Komisję Lekarską Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie, że są pozytywne rokowania do powrotu skarżącego do zdrowia po przebytej operacji nie stanowią pozytywnej prognozy o jego zdolności do podjęcia służby po ponad 12 miesięcznym okresie zwolnienia lekarskiego wystawianego przez lekarza specjalistę chorób nerwowych i psychicznych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej dokonana przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowa ocena stanu faktycznego, spowodowała mylną oceną zaskarżonych decyzji i w efekcie przyjęcie, że naruszały one prawo. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważając zaskarżoną decyzję pod kątem zgodności z art. 107 § 3 K.p.a., stwierdził, że organy nie wykazały, aby interes społeczny rozumiany jako interes służby przeważał nad słusznym interesem skarżącego. Tymczasem zarówno zaskarżona decyzja jak i rozkaz personalny organu pierwszej instancji zawierają obszerne uzasadnienia zarówno faktyczne, jak i prawne wskazujące jednoznacznie na przesłankę długiego ponad 12 miesięcznego niepełnienia służby z powodu choroby oraz brak perspektywy na powrót skarżącego do służby. Żaden lekarz nie ocenił stanu zdrowia skarżącego pod kątem rokowań na powrót do służby, biorąc pod uwagę stan jego zdrowia psychicznego, który był przyczyną zaprzestania służby. Natomiast Sąd pierwszej instancji pominął fakt, że wskazana w orzeczeniu w/w Komisji Lekarskiej przesłanka pozytywnej prognozy powrotu skarżącego do służby dotyczyła schorzeń ortopedycznych, a nie psychiatrycznych. J.S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Istota sprawy sprowadza się do rozważenia, czy Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że organ przy wydaniu decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 cyt. ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji dopuścił się przekroczenia granic uznania administracyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wprawdzie za bezsporny uznał fakt zaistnienia przesłanki określonej w tym przepisie tj. upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania przez J.S. służby z powodu choroby, to jednak stwierdził, iż nie przesądza to o tym, aby zwolnić go ze służby. Organy Policji nie wykazały bowiem, aby interes społeczny rozumiany jako interes służby przeważał nad jego słusznym interesem. Przepis art. 41 ust. 2 pkt 7 cyt. ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji stanowi, że policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Użycie w tym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie policjanta w oparciu o tę podstawę prawną ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Organ dysponuje zatem możliwością wyboru skutku prawnego. Możliwość skorzystania przez organ z przyznanych mu w ten sposób przez ustawodawcę uprawnień nie oznacza jednak dowolności i nieograniczonego (arbitralnego) czynienia użytku z przyznanych mu kompetencji. Stąd, decyzje podejmowane na podstawie tego przepisu powinny uwzględniać wymogi przewidziane w art. 7 K.p.a. Sąd administracyjny, badając dopełnienie tego obowiązku, nie ingeruje jednak w celowość rozstrzygnięcia organu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym przybiera ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji dokonał wyboru prawnie dopuszczalnego sposobu rozstrzygnięcia po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i po rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy zatem procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronności oceny faktów. Kontrola dotyczy jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej. (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10). Sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (realizacji określonej polityki stosowania prawa administracyjnego) (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, że organ orzekając o zwolnieniu skarżącego ze służby, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazał na konieczność realizacji przez Policję jej ustawowych zadań, poprzez kształtowanie sytuacji kadrowej w sposób najbardziej odpowiadający ich potrzebom. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji - Policja jest formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Z punktu widzenia interesu społecznego zaprzestanie przez skarżącego służby z powodu choroby przez okres ponad 12 miesięcy wywołało skutki organizacyjne związane z potrzebą przydzielenia zadań policjantom oraz skutki w zakresie efektywności wykonywania zadań nałożonych na Policję. W związku z tym stwierdzić należy, iż skoro w ocenie organu Policji potrzeba realizacji nałożonych na nią zadań przemawiała za tym, aby w inny sposób ukształtować sytuację kadrową tej formacji, to brak było podstaw do przyjęcia, iż była ona dowolna, a wydana w tej sprawie decyzja o zwolnieniu J.S. ze służby w Policji przekraczała granice uznania administracyjnego. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego- art. 41 ust. 2 pkt 7 cyt. ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, a w sprawie nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 188 P.p.s.a. -uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i rozpoznał skargę. Nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia w oparciu o art.151 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.