III SA/Wa 426/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Trelka, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędzia WSA Alojzy Skrodzki (sprawozdawca), Protokolant ref. staż. Dorota Gaj-Mizerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2011 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia umarzającego postępowanie egzekucyjne oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 126, art. 144 i art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954, ze zm., dalej: u.p.e.a.), Minister Finansów utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie odmowy W. S. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego W. z dnia [...] lipca 2008 r., dotyczącego umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec majątku P. sp. z o.o. z siedzibą w W.. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego W. z [...] lipca 2008 r. umorzono postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec majątku P. sp. z o.o. z siedzibą w W.. Żądaniem z dnia 29 stycznia 2010 r. W. S. (dalej: Skarżący, Strona) wystąpił o stwierdzenie nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego W. z dnia [...] lipca 2008 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Zaskarżonemu postanowieniu wnoszący pismo zarzucił rażące naruszenie art. 56 § 1 pkt 5, § 3 oraz art. 59 § 1 pkt 10 u.p.e.a. w związku z art. 146 § 1 ustawy z 28 lutego 2003 r. prawo upadłościowe i naprawcze (Dz.U. 2009 r., Nr 175, poz. 1361 ze zm., dalej: u.p.u.n.) przez wydanie postanowienia w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, podczas gdy postępowanie egzekucyjne było zawieszone z mocy prawa. Ponadto zarzucił brak doręczenia postanowienia spółce we wskazanym przez organ egzekucyjny terminie. W uzasadnieniu wniosku stwierdził, iż posiada legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia, gdyż jako członek zarządu P. sp. z o.o. zgłaszał jej wniosek o upadłość. Dyrektor Izby Skarbowej w W. postanowieniem z [...] czerwca 2010 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego W., z uwagi na brak legitymacji Skarżącego do wniesienia takiego wniosku. Skarżący nie był stroną postępowania egzekucyjnego i nie miał prawa do żądania wszczęcia takiego postępowania. Wyjaśnił, że w postępowaniu dotyczącym umorzenia postępowania egzekucyjnego legitymację czynną do działania ma tylko zobowiązany i wierzyciel, bowiem zgodnie z art. 59 § 5 u.p.e.a. tylko tym podmiotom przysługuje złożenie środka zaskarżenia od wydanego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Od powyższej decyzji Strona, złożyła zażalenie z dnia 15 lipca 2010 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Skarżący zarzucił wydanemu rozstrzygnięciu niezgodność z art. 59 § 3, 4 i 5 u.p.e.a. przez bezpodstawne jego zastosowanie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego W. oraz art. 157 § 2 k.p.a. i art. 28 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. przez ich błędna wykładnię skutkującą odmówieniem Skarżącemu przymiotu strony oraz istnienia interesu prawnego - niezbędnych do wszczęcia na wniosek, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia organu niższej instancji. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. przez błędną jego wykładnię skutkującą nie wszczęciem (nie kontynuowaniem) z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia organu niższej instancji, podczas gdy organ posiadał wszelkie wiadomości wskazujące na zaistnienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Minister Finansów po rozpoznaniu zażalenia stwierdził, że nie można wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia ze względu na nie wskazanie przez Skarżącego interesu prawnego. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący powinien wskazać konkretny przepis prawa materialnego, którego przekroczenie narusza jego uprawnienia. Tylko wówczas można mówić o posiadaniu interesu prawnego skarżącego we wszczęciu postępowania nadzorczego, którego celem będzie wykazanie, że powołany przez niego przepis rzeczywiście został przy wydawaniu decyzji naruszony i to w sposób określony przez jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem organu żaden bowiem z powołanych przez Skarżącego przepisów nie wpływa bezpośrednio na jego prawa i obowiązki. Minister Finansów oznajmił, że Skarżący nie był stroną postępowania egzekucyjnego, bowiem była nią spółka z o.o. P.. Ponadto nie mógł zostać uznanym za uczestnika tego postępowania, a taki przymiot mógłby mieć np. wierzyciel a więc podmiot mający interes prawny w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym. Oczekuje on bowiem na zrealizowanie jego wierzytelności którą posiada wobec zobowiązanego. Według twierdzeń wnoszącego podanie był on członkiem zarządu - reprezentantem spółki P.. Jednak wraz z wydaniem postanowienia Sądu Rejonowego dla m. W. z 24 lipca 2008 r. sygn. akt [...], ogłoszono upadłość P. sp. z o.o. obejmującą likwidację majątku spółki, co spowodowało utratę prawa do reprezentacji spółki, którą uzyskał syndyk. W związku z powyższym, zdaniem Ministra Finansów, Dyrektor Izby Skarbowej w W. zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 59 § 3, 4 i 5 u.p.e.a. gdyż organ pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy powołał art. 59 u.p.e.a. w sentencji orzeczenia, bowiem w niniejszej sprawie nie rozpatrywał w sposób merytoryczny przesłanek do unieważnienia ww. postanowienia. Działanie to było nieprawidłowe, jednak nie mogło powodować uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ odwoławczy ustosunkowując się zaś do zarzutu naruszenia art. 157 § 2 k.p.a. wskazał, iż jest on bezpodstawny. Strona nie mogła dowodzić błędnej wykładni tego przepisu, gdyż nie został on zastosowany. Strona w skardze wniosła o uchylenie postanowienia Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2010 r. oraz poprzedzającego go postanowienia organu podatkowego pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania: art. 157 § 2 k.p.a. i art. 28 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. przez ich błędną wykładnię skutkującą odmówieniem Skarżącemu przymiotu strony oraz istnienia interesu prawnego niezbędnych do wszczęcia, na wniosek, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia organu niższej instancji oraz art. 157 § 2 k.p.a. przez błędną jego wykładnię skutkującą nie wszczęciem z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia organu niższej instancji, podczas gdy organ posiadał wszelkie wiadomości wskazujące na zaistnienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowił co następuje; Skarga jest niezasadna. Istota sporu sprowadzała się do rozstrzygnięcia czy były Prezes Zarządu spółki może być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wydanego w stosunku do spółki, którą poprzednio zarządzał. Zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają jedynie posiłkowe zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym. Stosuje się je bowiem jedynie w sprawach nieuregulowanych "inaczej" w ustawie egzekucyjnej. Zatem rozwiązania wynikające z przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mają pierwszeństwo przed regulacjami wskazanego wyżej kodeksu. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą również modyfikować już istniejących rozwiązań normatywnych ujętych w przepisach ustawy egzekucyjnej mogą jedynie mieć zastosowanie, jeżeli określone zagadnienie nie jest w ogóle uregulowane w tej ustawie bądź też nie jest uregulowane w sposób wyczerpujący. Należy bowiem przyjąć, iż także przy częściowym uregulowaniu danej instytucji prawnej postępowania egzekucyjnego możliwe jest jej uzupełnienie poprzez wykorzystanie elementów norm zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W postępowaniu egzekucyjnym nie znajduje zastosowania art. 28 k.p.a. regulujący pojęcie strony postępowania administracyjnego. Ustawa egzekucyjna zawiera własne konstrukcje w tym zakresie. Przykładowo można wskazać, iż nawet strona uprawniona do wszczęcia postępowania administracyjnego nie zawsze ma uprawnienia do wszczęcia postępowania egzekucyjnego (wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 stycznia 1998 r., IV SA 1318/97, LEX nr 43147). Niemniej jednak, o ile przepisy ustawy egzekucyjnej nie stanowią inaczej, uprawnienia strony przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego przysługują zobowiązanemu oraz wierzycielowi, który nie jest organem egzekucyjnym. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, że w postępowaniu dotyczącym umorzenia postępowania egzekucyjnego legitymację czynną do działania ma tylko zobowiązany i wierzyciel, bowiem zgodnie z art. 59 § 5 u.p.e.a. tylko tym podmiotom przysługuje złożenie środka zaskarżenia od wydanego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Zatem przepis ten ograniczył krąg podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Są nimi wyłącznie wierzyciel niebędący jednocześnie organem egzekucyjnym oraz zobowiązany, czyli podmioty o przeciwnych interesach. Fakt, że podmioty te zostały uprawnione do wniesienia zażalenia uzasadnia także do przyjęcia, iż są one uprawnione także do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Skoro ustawodawca postanowił, że tylko te podmioty są uprawnione do złożenia zwykłego środka zaskarżenia, to nieuzasadnione jest aby inne podmioty uprawnione były do złożenia nadzwyczajnego środka jakim jest wniosek o stwierdzenie nieważności skoro ustawa o postępowaniu egzekucyjnym nie daje takich możliwości. Gdyby nawet przyjąć, że kpa daje taką możliwość, z czym Sąd się nie zgadza, to strona nie wykazała także interesu prawnego. W niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w stosunku do P. sp. z o.o. i zakończone zostało wydaniem postanowienia o umorzeniu w stosunku do tego podmiotu. Kwestią wymagającą rozważenia była możliwość dopuszczenia do toczącego się postępowania Skarżącego jako byłego członka zarządu Spółki a właściwie stwierdzenie czy w sprawie wnioskodawca legitymuje się interesem prawnym. Wskazać przy tym należy, iż w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt, a nie interes faktyczny (zob. wyr. NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r., I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199 z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Podkreśla się także, że interes prawny musi być własny, co oznacza, że nie można opierać go wyłącznie na sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie charakter związków tych podmiotów byłby nie tylko faktyczny, ale i prawny (zob. postanowienie NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r., II OZ 280/08, LEX nr 506870). Interes prawny to taki, który został wzięty przez prawo w ochronę polegającą na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcie zaistniałego zagrożenia. Pojęcie to określa relację pomiędzy oczekiwaniami jakiegoś podmiotu w stosunku do organów stosujących prawo a kompetencjami i możliwościami tych organów, jakimi dysponują wobec danego podmiotu. Pojęcia interesu prawnego zaczęto używać w doktrynie na określenie pewnej korzystnej sytuacji jednostki wobec państwa, nie dającej jej wprawdzie roszczenia o czynność określonej treści, ale silniejszej od interesu faktycznego, nie uprawniającego do żadnego żądania. Interesem prawnym można też nazwać prawo jednostki do określonego postępowania zmierzającego do wydania decyzji, umiejscowione między prawem podmiotowym a interesem faktycznym. Interes prawny, aby mógł zostać zaspokojony przez administrację, musi być osobisty, własny, indywidualny, znajdujący swoją podstawę w przepisach prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, wyd. 7 uzupełnione i rozszerzone, Warszawa 2005, s. 224 i n). Należy podkreślić, że interes prawny jest zarazem kategorią ściśle związaną z przedmiotem postępowania, ze względu na fakt, że dotyczy sfery normatywnej, mającej swoje źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy. Można ująć go też, jako potrzebę ochrony sfery prawnej obywatela wyznaczającą zakres jego działań lub subiektywnie odczuwaną potrzebę utrzymania istniejącego, lub spowodowania takiego stanu rzeczy, jaki dany podmiot uważa za korzystny, przy czym korzyść ta musi mieć swoje źródło w prawie (zob. J. Klimkowicz, Interwencja uboczna w według k.p.c., Warszawa 1972, s. 50). Z kolei w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że interes faktyczny to interes indywidualny, który nie został w żaden wyraźny sposób wzięty pod ochronę przez obowiązujące prawo (W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2000, s. 126). Precyzując pojęcie interesu faktycznego, wskazano w orzecznictwie, iż jako interes faktyczny należy kwalifikować taki stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jak w przypadku interesu prawnego, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (zob. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83, publikowany w E. Smoktunowicz, Kodeks postępowania administracyjnego w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 1995, s. 109). Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdza, że postanowienie wydane w stosunku do P. sp. z o.o. w żaden sposób nie dotyczy praw i obowiązków wnioskodawcy i tym samym nie będzie miało wpływu na jego interes prawny. Wnioskodawca, mając z pewnością na uwadze art. 116 § 1, § 2 i § 4 ustawy z 29 sierpnia 1997r Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005r Nr 8 poz.60 ze zm., dalej "O.p."), wywodzi swój interes prawny z faktu sprawowania funkcji prezesa Spółki, w okresie objętym kiedy powstały zaległości. Należy jednak zauważyć, że postanowienie wydane w stosunku do spółki o umorzeniu postępowania egzekucyjnego nie nakłada żadnego obowiązku na wnioskodawcę. Sama potencjalna możliwość przeniesienia odpowiedzialności za zobowiązania Spółki na członka zarządu nie uzasadnia jeszcze wystąpienia interesu prawnego. Reasumując, w ocenie Sądu, Wnioskodawca może posiadać jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny, który uprawniałby go do wszczęcia postępowania administracyjnego odnośnie przeniesienia odpowiedzialności. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.