VII SA/Wa 1026/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant spec. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2011 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. T. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. -w związku z wnioskiem J. T. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] nakazującej J. T. rozbiórkę samowolnie wybudowanego garażu murowanego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Wskazaną decyzją PINB w P. nakazał J. T. rozbiórkę samowolnie wybudowanego garażu murowanego zlokalizowanego na działce nr [...] w R. przy ul. [...] . Decyzją z dnia [...] marca 2003r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Kluczową kwestię w tej sprawie, w ocenie organu, stanowi możliwość wszczęcia postępowania co do decyzji, która była nieostateczna i oceniana była w trybie zwykłym przez organ II instancji, który wydał ostateczne rozstrzygnięcie. Organ wskazał, że zadaniem postępowania nieważnościowego jest wyeliminowanie rozstrzygnięcia dotkniętego nieważnością. Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutek prawny ex tunc. Badanie nieważności rozstrzygnięcia I instancji bez kontroli orzeczenia organu odwoławczego prowadziłoby do niejednolitego usuwania z obrotu prawnego orzeczenia dotkniętego wadą nieważności. Dodatkowo organ wskazał, że decyzja podjęta w postępowaniu odwoławczym nie jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną co stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 22.10.2008r. o sygn. VII SA/Wa 1209/08 oddalając skargę J. T. na decyzję [...] WINB. Tym samym brak jest przedmiotowych przesłanek do prowadzenia postępowania nieważnościowego wobec decyzji PINB z dnia [...].03.2002r. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu odwołania J. T. - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] .12.2010r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu organu I instancji dokonując analizy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyraźnie wskazał również, że zgodnie z orzecznictwem sądowo- 1 Sygn. akt VII SA/Wa 1026/11 administracyjnym, w razie wszczęcia postępowania na wniosek, organ związany jest żądaniem strony, które to wyznacza normę prawa procesowego, co ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Czyli wskazać należy, że J. T. żądał stwierdzenia nieważności decyzji I instancyjnej zarówno we wniosku z dnia [...] grudnia 2010 r. jak i w odwołaniu od decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania nieważnościowego. Ponadto organ wskazał, że fakt uchylenia, zmiany, stwierdzenia nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej, bez wzruszenia decyzji organu odwoławczego spowodowałoby stan, w którym funkcjonowałyby dwa odmienne rozstrzygnięcia, co byłoby niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Dlatego też prawidłowym - zdaniem organu - była odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. J. T. złożył skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skarżący podniósł naruszenie przepisów art. 7, 8, 9 i 77 kpa. wskazując, że organ odwoławczy nie rozpatrzył poprawnie zarzutów odwołania w postaci niepełnego określenia środka zaskarżenia, w wyniku którego została wydana zaskarżona decyzja. Skarżący podniósł również, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się rażącego naruszenia przepisu art. 7 kpa. poprzez stosowanie nadmiernego formalizmu i traktowanie żądania strony zawężające Ponadto skarżący wskazał, iż w przypadku powzięcia wątpliwości przez organ co do żądania strony, powinien on na podst. art. 7-9 kpa. zwrócić się do wnioskodawcy o sprecyzowanie pisma, czego w niniejszej sprawie zdaniem skarżącego organ drugoinstancyjny nie zrobił. J.T. w uzasadnieniu skargi konkludując wskazał, że jeżeli kwestionowane jest orzeczenie organu I instancji utrzymane w mocy decyzją organu II instancji, które występują łącznie, to żądanie wzruszenia decyzji organu I instancji jest w sposób oczywisty skierowane również przeciw decyzji utrzymującej w mocy decyzję kwestionowaną wnioskiem. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sygn. akt VII SA/Wa 1026/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jednakże nie tylko z przyczyn w niej wskazanych. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia organ uznał, że zaistniały przeszkody przedmiotowe uniemożliwiające prowadzenie postępowania albowiem wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczył decyzji organu I instancji natomiast w niniejszej sprawie decyzja PINB kontrolowana była przez organ II instancji – [...] WINB. Rację mają wprawdzie organy twierdząc, że byt prawny decyzji wydanej przez organ I instancji jest uzależniony w całości od utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego, jednakże okoliczność ta nie przesądza o tym, że złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji uniemożliwia wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. Zgodnie bowiem z treścią art. 9 kpa organy administracji publicznej są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organy czuwają nad tym aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wskazówek. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, organy administracji zakwalifikowały wniosek skarżącego z naruszeniem zasady określonej w art. 9 kpa to jest bez należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach prawnych, które mają mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. A zatem obowiązkiem organu, do którego wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności PINB, nawet jeśli wniosek ten w swej treści był jasny i nie budzący wątpliwości było wyjaśnienie intencji strony. Należy przy tym podkreślić, że J. Sygn. akt VII SA/Wa 1026/11 T. na etapie postępowania administracyjnego nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Logicznym jest zatem jego zarzut, iż rozstrzygnięciem, z którym wiązał dla siebie negatywne skutki była decyzja organu I instancji, która nakładała obowiązek rozbiórki obiektu. Wobec powyższego przed rozpoznaniem wniosku o stwierdzenie nieważności organ winien wyjaśnić intencje skarżącego przy czym tylko w przypadku jednoznacznego wyrażenia woli wszczęcia postępowania wobec decyzji organu I instancji, po uprzednim pouczeniu o skutkach podtrzymywania wniosku w takiej formie, organ uprawniony byłby do odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazać także należy, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który podzielił również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji powinien być z urzędu potraktowany jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją organu II instancji (tak m.in. WSA w wyroku z dnia 30 maja 2006r. w sprawie VII SA/Wa 253/06 Lex 283275) W konsekwencji zatem Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie, z naruszeniem zasady obowiązku udzielania informacji przez organy a zatem z naruszeniem art. 9, 7, 157§3 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Inną jest natomiast kwestią, czy postępowanie w niniejszej sprawie mogło być wszczęte wobec faktu, że decyzja [...] WINB z dnia [...] marca 2003 r. była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 22.10.2008r. oddalił skargę. Wprawdzie Sąd, wobec braku wniosku, nie sporządzał uzasadnienia tego rozstrzygnięcia jednakże biorąc pod uwagę, że Sąd ma obowiązek badać legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie określonym przepisem art. 134§1 P.p.s.a. (nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi ani wskazaną podstawą prawną) a zatem także, czy nawet przede wszystkim, co do zaistnienia przesłanek określonych w art. 156§1 kpa należy uznać, że Sąd ocenił kontrolowaną przez siebie decyzję a ocena ta wiąże w sprawie organ oraz Sąd rozpoznający sprawę. Jednocześnie zgodnie z treścią uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności Sygn. akt VII SA/Wa 1026/11 decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania. Nie może jednak ujść uwadze, że powyższej oceny organ może dokonać dopiero po prawidłowo ustalonym zakresie postępowania. Należy wszak podkreślić, że przedmiotem oceny WSA była decyzja [...] WINB nie zaś PINB-u w P.. A zatem ocena dopuszczalności wszczęcia postępowania w stosunku do tej decyzji będzie rodziła obowiązek oceny powyższych okoliczności. Reasumując - nieuzasadnione jest stanowisko organu I instancji wskazujące na niedopuszczalność wszczęcia postępowania z uwagi na to, że decyzja ta kontrolowana była przez WSA. WSA kontrolował bowiem decyzję organu odwoławczego, a zatem ten argument mógłby - co do zasady - stanowić podstawę odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego li tylko w stosunku do tej ostatniej decyzji. Natomiast Sąd nie mógł przyjąć, iż ocena organu w tym zakresie winna rozciągać się również na Sygn. akt VII SA/Wa 1026/11 decyzję z dnia [...].03.2003r, albowiem w tym przypadku decyzja WINB z dnia [...] .12.2010r. dotknięta byłaby wadą nieważności określoną w art. 156§1 pkt. 1 kpa jako wydana przez organ niewłaściwy rzeczowo. W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy co skutkowało koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Rozpoznając sprawę Sąd weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. A zatem organ wyjaśni jaka była intencja skarżącego to jest, która decyzja objęta była wnioskiem o stwierdzenie nieważności a następnie oceni dopuszczalność wszczęcia postępowania stosunku do tak określonej decyzji. Jednocześnie w sytuacji ustalenia, że wniosek dotyczy decyzji organu odwoławczego, organ rozważy właściwość organów do rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania. Nie może także ujść uwadze organów że zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 1997 r., sygn. akt IV SA 1520/95, wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 1790/99) organ administracyjny właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w instancji odwoławczej, będzie właściwy również do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji w tej samej sprawie. Z tych wszystkich względów w oparciu o treść art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 i 152 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.