VII SA/Wa 1548/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant spec. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2011 r. sprawy ze skargi A. H.-W. i J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2011 r. (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. H.-W. i J.W. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2011r. (...) stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2009r. (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. H.-W. i A. W. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno - usługowego oraz zmianę sposobu użytkowania parteru na funkcje usług zdrowia (gabinety lekarskie) oraz cele mieszkalne, poddasza na cele mieszkalne, na działce nr ew. [...] i [...] w m. R., gm. P. wraz z instalacjami oraz zjazdem z drogi powiatowej dz. nr ew. [...]. Organ podzielił argumentację przedstawioną w decyzji organu I instancji wskazując, że obowiązkiem organu w postępowaniu zwyczajnym było sprawdzenie, czy projekt jest zgodny z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu na dzień wydania badanej decyzji. W przypadku stwierdzenia naruszeń, nałożenie postanowieniem obowiązku ich usunięcia w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia budowlanego. Następnie organ wskazał, że inwestycja (działki nr ew. [...], [...]), planowana jest na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy P. (Uchwała Rady Gminy P. z 6 marca 2008r., Nr [...] -Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2008r" Nr 287, poz. 1853 ze zm.), symbolem VIII-23 MN, tj. terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (II. Ustalenia szczegółowe ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3). Działki graniczą od strony wschodniej z działką nr ew. [...], stanowiącą drogę powiatową, oznaczoną symbolem VIII- 3KD(Z)/K 1398, a od strony północnej z działką nr ew. [...], stanowiącą drogę powiatową, oznaczoną symbolem VIII-1KD(Z)/K 1356. Zgodnie z § 17 ust. 6 pkt. 3 ww. planu w terenach o symbolu N/lll-23 MN, w zakresie sposobu ich zagospodarowania i warunków zabudowy, obowiązują ustalenia określone w przepisach ogólnych uchwały, a ponadto, ustala się zasady, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów, w tym nieprzekraczalną linię zabudowy wzdłuż ulic - wg rysunku planu i nie bliżej niż wynika to z § 31 ust. 10 i 11 dla dróg powiatowych, zgodnie z którym w terenach przyległych do dróg powiatowych wyznacza się na rysunku planu nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni tych dróg 15 m w terenie zabudowanym. Przy czym w terenie zabudowanym istniejącego zainwestowania, gdzie ukształtowała się już wyraźna istniejąca linia zabudowy bliżej krawędzi jezdni niż to określono powyżej, dopuszcza się lokalizację w tej linii nowej zabudowy, co najmniej pięciu budynków, a także przedsięwzięcia inwestycyjne związane z modernizacją, przebudową i odbudową oraz rozbudową i nadbudową istniejących obiektów, jednak w odległości nie mniejszej niż 8m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Dopuszcza się w sytuacjach uzasadnionych np. niekorzystnego ukształtowania terenu, stosowanie ww. zmniejszonych odległości w odniesieniu do budynków usługowych i wolnostojących garaży, lokalizowanych w terenach budowlanych wyznaczonych poza terenami istniejącego zainwestowania. Organ zaznaczył, że inwestycja polega m.in. na rozbudowie i przebudowie budynku. Nadbudowa obejmuje wykonanie poddasza użytkowego nad całym budynkiem, zaś rozbudowa polegać będzie na dobudowaniu nowej części budynku usytuowanej od podwórza (od strony zachodniej). Obiekt powstał przed uchwaleniem planu, a po uchwaleniu znalazł się poza nieprzekraczalną linią zabudowy od strony północnej i wschodniej. Zatwierdzone roboty budowlane nie zmieniły istniejącej już odległości ścian budynku od krawędzi jezdni. Natomiast dobudowa miała miejsce w kierunku przeciwnym do krawędzi jezdni (zachodnim). Jednakże plan przewiduje niedopuszczalność rozbudowy, modernizacji, przebudowy, odbudowy i nadbudowy budynków znajdujących się w odległości mniejszej niż 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, a zatem decyzję z [...] kwietnia 2009r., wydano z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 31 ust. 11 planu. Dodał, że ostatnie zdanie § 31 ust. 11 planu nie miało zastosowania, gdyż inwestycję zrealizowano na terenie istniejącego zainwestowania. Ponadto wskazał, że w aktach znajduje się postanowienie Powiatowego Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z [...] stycznia 2008r., o uzgodnieniu inwestycji, zobowiązujące inwestora do zachowania min. 8 m budynku od krawędzi jezdni. Zdaniem organu, skutki ww. uchybień są szczególnie poważne, gdyż naruszono przepisy bezwzględnie obowiązujące dotyczące usytuowania obiektów budowlanych w znacznej bliskości drogi powiatowej. Na obowiązek sytuowania obiektów budowlanych w odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni dróg powiatowych w terenie zabudowy, wskazuje też art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Unormowania; regulujące odległości sytuowanych obiektów budowlanych od granic działki, w szczególności stanowiącej drogę, winny być przestrzegane restrykcyjnie, gdyż dotyczą sfery bezpieczeństwa użytkowników dróg publicznych. Akceptowanie tego rodzaju naruszeń byłoby wyrazem pobłażliwości dla społecznie nagannej tendencji inwestorów, by kierując się np. tylko względami ekonomicznymi lub własną wygodą, stwarzać okoliczności zmierzające do obejścia, lub wręcz naruszenia przepisów dot. zagospodarowaniem terenu. Na koniec organ stwierdził, że w badanej decyzji nie dopatrzył się innych wad wymienionych wart. 156 § 1 k.p.a. Skargę ma powyższą decyzję złożyli A. H.-W. i J. W., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a., wobec skierowania decyzji do A. W., tj. osoby nie będącej stroną w sprawie. W konsekwencji J. W. nie otrzymał decyzji, a wiedzę o jej treści uzyskał od A. H.- W.. W przypadku nieuwzględnienia ww. zarzutu zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 107 § 1 i 109 § 1 k.p.a. poprzez skierowanie zaskarżonej decyzji do A. W., który przymiotu strony w tym postępowaniu nie posiada i nigdy nie posiadał. Decyzja winna również zawierać oznaczenie strony i pouczenie, o przysługującym odwołaniu. Art. 109 § 1 k.p.a. nakłada ponadto na organ obowiązek doręczenia decyzji stronom na piśmie lub środkami komunikacji elektronicznej. Błędne oznaczenie strony spowodowało, że J. W. pozbawiono przymiotu strony. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organu, który wskazuje inwestorów jako stronę wyłącznie odpowiedzialną za ww. naruszenia, gdyż inwestor rozpoczyna i kontynuuje proces budowlany wyłącznie w oparciu i zgodnie z otrzymaną decyzją. Tak więc zarzut kierowania się wyłącznie względami ekonomicznymi lub własną wygodą inwestorów był bezpodstawny, co stanowi przekroczeniu zasad k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1271) dalej p.p.s.a. Poddaną kontroli Sądu decyzją z [...] kwietnia 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2011r., którą organ ten stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2009r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej między innymi pozwolenia na rozbudowę ww. budynku mieszkalno - usługowego. Na wstępie przypomnieć trzeba, że kontrolowane decyzje zapadły w postępowaniu nieważnościowym, a zatem postępowaniu nadzwyczajnym nie polegającym na ponownym prowadzeniu postępowania dowodowego, badaniu przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, lecz ograniczającym się do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie nie jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa., której wystąpienie powoduje konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998r., II SA 456/98). Wśród przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. w pkt 2 tego przepisu wymienione jest rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie, a także doktrynie utrwalony jest pogląd, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony - jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być badane społeczno – gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. W kontekście przedstawionych wyżej regulacji i zasad postępowania nieważnościowego, jako prawidłowe należało ocenić rozstrzygnięcia organów wydane w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że inwestycja objęta weryfikowaną decyzją - polegająca również na nadbudowie istniejącego budynku - dotyczyła działek o nr ew. [...], dla których obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy P., zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy P. z [...] marca 2008r., Nr [...] - (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2008r., Nr 287, poz. 1853 ze zm.), dalej zw. planem, określa symbol VIII-23 MN. Na tym terenie plan przewiduje, jako podstawową zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ( § 17 ust. 2 pkt 1) z dopuszczeniem usług nieuciążliwych dla mieszkalnictwa, na warunkach w tym przepisie wyszczególnionych ( § 17 ust. 3 pkt 2). Działki inwestycyjne przylegają do dwóch dróg powiatowych: od strony wschodniej (działka nr ew. [...], symbol VIII-3KD(Z)/K 1398 planu) i od strony północnej (działka nr ew. [...], symbol VIII-1KD(Z)/K 1356 planu). W § 17 ust. 6 pkt. 3 planu na terenach wyznaczonych w ust. 1 tj. dotyczących m.in. obszarów oznaczonych symbolem VIII-23 MN, w zakresie sposobu ich zagospodarowania i warunków zabudowy, plan przewiduje ustalenia określone w przepisach ogólnych uchwały, a ponadto, określa zasady, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów, w tym nieprzekraczalną linię zabudowy wzdłuż ulic oznaczoną wg rysunku planu i nie bliżej niż wg § 31 ust. 10 i 11 dla dróg powiatowych. Stosownie do § 31 ust. 10 i 11 planu na terenach przyległych do dróg powiatowych wyznacza się na rysunku planu nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości 15 m od zewnętrznej krawędzi jezdni tych dróg w terenie zabudowanym. Nadto, w terenie zabudowanym istniejącego zainwestowania, gdzie ukształtowała się już wyraźna istniejąca linia zabudowy bliżej krawędzi jezdni, niż to określono powyżej, plan dopuszcza lokalizację w tej linii nowej zabudowy, co najmniej pięciu budynków, jak również inwestycje związane z modernizacją, przebudową i odbudową oraz rozbudową i nadbudową istniejących obiektów - podkreśla jednak - że w odległości nie mniejszej niż 8m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Plan dopuszcza wprawdzie, w sytuacjach uzasadnionych np. niekorzystnego ukształtowania terenu, stosowanie zmniejszonych odległości w odniesieniu do budynków usługowych i wolnostojących garaży, lokalizowanych, ale jedynie na terenach budowlanych wyznaczonych poza terenami istniejącego zainwestowania, co nie miało miejsca w kontrolowanej sprawie tak w zakresie przeznaczenia obiektu, jak i jego położenia. W związku z powyższym, skoro z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. wynika, że planowane roboty budowlane obejmowały również nadbudowę całego istniejącego budynku - który po uchwaleniu planu od strony północnej i wschodniej (tj. dróg powiatowych) usytuowany jest poza ww. nieprzekraczalną linią zabudowy - to w postępowaniu zwyczajnym doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 31 ust. 10 i 11 planu. Organ architektoniczno budowlany uchybił bowiem obowiązkowi wynikającemu z treści pierwszego z powołanych przepisów, to jest sprawdzenia - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę - zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarówno oczywistość, jak i charakter naruszonych przepisów nie budzi wątpliwości. Podobnie - w ocenie Sądu - skutki społeczno gospodarcze jakie wywołuje weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia wymagań praworządności. Jednoznacznie wyłączenie przez prawo miejscowe możliwości nadbudowy obiektów znajdujących się na terenach przyległych do dróg powiatowych, a położonych w odległościach mniejszych niż 8m od zewnętrznej krawędzi jezdni służyć ma bowiem bezpieczeństwu użytkowników drogi, jak słusznie podniósł organ odwoławczy. Wprawdzie słuszne jest stanowisko skarżących, że nieuzasadnione było twierdzenie organu odwoławczego wyrażone odnośnie braku możliwości akceptowania nagannych działań inwestorów, tym niemniej okoliczność ta pozostawała bez wpływu na rozstrzygnięcie. Na uwzględnienie nie zasługiwał również kolejny zarzut skargi, o wadliwości zaskarżonej decyzji, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., wobec jej skierowania do A. W., to jest osoby nie będącej stroną w sprawie zamiast do J. W.. Wyjaśnienia bowiem wymaga, że przy zarzucie naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. chodzi o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby nie będącej stroną w sprawie, a zatem sytuacji, w której organ prowadził postępowanie z udziałem osoby, która nie miała interesu prawnego, a następnie rozstrzygnął o jej prawach i obowiązkach, pomimo źe istniała osoba, która taką legitymacje posiadała (patrz wyrok NSA z dnia 26 listopada 201 Or., II GSK 1029/09, LEX nr 746033, wyrok WSA w W-wie z dnia 16 lipca 201 Or., I SA/Wa 780/10). Jeśli zatem całe postępowanie było prowadzone wobec J. W., a jedynie w wyniku oczywistego błędu pisarskiego w zaskarżonej decyzji omyłkowo wskazano A. W., to - wbrew zarzutom skargi - nie miał zastosowania art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Wprawdzie w konsekwencji powyższego błędu, doszło do uchybienia normie wyrażonej w art. 109 § 1 k.p.a. - decyzja nie została bowiem doręczona J. W. - jednak uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, skoro z treścią decyzji skarżący zapoznał się z przesyłki doręczonej A. H.- W. i złożył skutecznie skargę do tutejszego Sądu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.