II GSK 245/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Dudra Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1613/11 w sprawie ze skargi P. G. na uchwałę Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 21 kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie realizacji projektu własnego finansowanego z budżetu Unii Europejskiej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Zarządu Województwa Mazowieckiego na rzecz P. G. 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 17 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1613/11 oddalił skargę P. G. na uchwałę Zarządu Województwa Mazowieckiego z 21 kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie regionalnego programu operacyjnego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Zarząd Województwa Mazowieckiego uchwałą z 21 kwietnia 2009 r. nr [...] zatwierdził do realizacji w roku akademickim 2008/2009 projekt własny Samorządu Województwa Mazowieckiego – "Mazowieckie Stypendium Doktoranckie", w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego, Działania 2.6 "Regionalne Strategie Innowacyjne i transfer wiedzy" (§ 1), określił kwotę przeznaczoną na jego realizację (§ 2), przyjął regulamin rekrutacji, warunków oraz trybu przyznawania i przekazywania stypendiów dla najlepszych absolwentów szkół wyższych kontynuujących naukę na studiach doktoranckich z zakresu nauk i dziedzin naukowych przyczyniających się do rozwoju strategicznych obszarów Województwa Mazowieckiego, w ramach projektu – "Mazowieckie Stypendium Doktoranckie" (§ 4). W trakcie realizacji projektu Zarząd Województwa Mazowieckiego zmienił uchwałę z 21 kwietnia 2009 r. uchwałami: z 29 kwietnia 2009 r., nr[...] , z 5 maja 2009 r., nr[...] , z 11 maja 2009 r., nr[...] , z 2 czerwca 2009 r., nr[...] , z 30 czerwca 2009 r., nr[...] , z 14 lipca 2009 r., nr [...] Zarząd Województwa Mazowieckiego uchwałą z 26 maja 2009 r., nr [...] zatwierdził listę rankingową kandydatów a następnie przyznał stypendia doktorantom wymienionym na tej liście w pozycjach od 1 do 1062. P. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na uchwałę z 21 kwietnia 2009 r., w brzmieniu nadanym uchwałami zmieniającymi. W uzasadnieniu wskazał, że w roku akademickim 2008/2009 był słuchaczem dziennych studiów doktoranckich na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego oraz złożył wniosek o przyznanie stypendium, a zatem był adresatem uchwały. Zaskarżona uchwała kształtuje jego sytuację przede wszystkim w unormowaniach regulaminu, który między innymi pozbawia jej adresatów możliwości zapoznania się z oceną merytoryczną wniosków stypendialnych oraz wyklucza możliwość odwołania się od oceny komisji stypendialnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1267/09, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz zmieniających ją uchwał Zarządu Województwa Mazowieckiego: z dnia 29 kwietnia 2009 r. nr[...] , z dnia 5 maja 2009 r. nr[...] , z dnia 11 maja 2009 r. nr[...] , z dnia 2 czerwca 2009 r. nr[...], z dnia 30 czerwca 2009 r. nr[...], z dnia 14 lipca 2009 r. nr[...], a także nieważność uchwały Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 26 maja 2009 r. nr[...]. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący miał legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wynika ona wprost z faktu bycia uczestnikiem studium doktoranckiego, złożenia wniosku o dofinansowanie projektu oraz z zakresu regulacji zaskarżonej uchwały określającej prawo do dofinansowania w ramach "Mazowieckiego Stypendium Doktoranckiego". Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została wydana bez właściwej podstawy prawnej. W podstawie prawnej aktu powołano bowiem art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 oraz art. 57 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 4 i 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm., dalej u.s.w.), w związku z rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego, 2004 - 2006 (Dz. U. Nr 200, poz. 2051 ze zm.) oraz § 85 ust. 3 Statutu Województwa Mazowieckiego, stanowiącego załącznik do uchwały Nr 104/04 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie Statutu Województwa Mazowieckiego. Zdaniem Sądu, wymienione przepisy nie uprawniały zarządu województwa do wprowadzenia regulaminu i rozstrzygania w zakresie przyznawania stypendiów. Podkreślił, że art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm., dalej ustawa o NPR) upoważnia do uzupełnienia programu właściwego ministra w drodze rozporządzenia albo zarząd województwa w drodze uchwały, co oznacza, że nie jest dopuszczalne uzupełnienie programu łącznie przez obydwa te organy. Sąd zaznaczył, że uzupełnienie programu zostało dokonane rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006. Zarząd Województwa Mazowieckiego wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II GSK 616/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Zarząd Województwa Mazowieckiego był uprawniony do uzupełnienia regionalnego programu operacyjnego w zakresie, w jakim nie został on uregulowany rozporządzeniem i wobec tego art. 11 ust. 5 ustawy o NPR stanowił właściwą podstawę prawną do wydania uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że uzupełnienie regionalnego programu operacyjnego, o jakim mowa w art. 11 ust. 5 ustawy o NPR, skierowane jest, "na zewnątrz" organów województwa i nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, niemniej stanowi jeden z etapów realizacji regionalnego programu operacyjnego i ukierunkowane jest "do wewnątrz" tego programu regulując sposób jego realizacji z udziałem potencjalnych beneficjentów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, możliwość zaskarżenia uchwały zarządu województwa wydanej na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy o NPR wynika z regulacji zawartej w art. 91 ust. 2 u.s.w., zgodnie z którym przepis art. 90, przewidującego zaskarżalność aktów prawa miejscowego, stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Uwzględniając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podnosząc, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uzasadniając dopuszczalność skargi i wykazując, iż zaskarżona uchwała narusza prawo bardzo ogólnie opisał naruszenie praw skarżącego i sprzeczność uchwały z prawem w najistotniejszym zakresie postanowień regulaminu. Ocena legalności postanowień regulaminu stanowiła natomiast kluczowe zagadnienie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił również, w jaki sposób prawa skarżącego naruszyły postanowienia inne niż § 4 uchwały z 21 kwietnia 2009 r. i załącznik nr 2 do tej uchwały oraz na czym polegała ich niezgodność z prawem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymienione wady uzasadnienia sprawiają, że kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku jest w znacznej części niemożliwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. rozpoznając sprawę ponownie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak legitymacji skargowej po stronie skarżącego. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II GSK 616/10 podał, że w sprawie zostało przesądzone, iż uchwała Zarządu Województwa Mazowieckiego wydana na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy o NPR, jako akt z zakresu administracji publicznej, mogła być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.w. Zgodnie z zaleceniami Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnienia wymagała dopuszczalność skargi, w kontekście naruszenia praw skarżącego oraz przeprowadzenie oceny legalności poszczególnych jednostek redakcyjnych regulaminu stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały. Sąd pierwszej instancji podniósł, że skarga wnoszona w trybie w art. 91 ust. 1 u.s.w. nie ma charakteru actio popularis – jej podstawą jest niezgodność podjętego przez organ samorządu województwa aktu z prawem i równoczesne naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień skarżącego, a naruszenie to musi wynikać z właściwej regulacji materialnoprawnej. Sąd podkreślił, że wspomniany związek musi istnieć w chwili wprowadzania w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych – mających oparcie w przepisach prawa materialnego uprawnień. W związku z tym dopuszczalność skargi wnoszonej w trybie art. 91 ust. 1 u.s.w. uzależniona jest od stwierdzenia naruszenia indywidualnej sytuacji prawnej (interesu prawnego lub uprawnienia) skarżącego, a nie od naruszenia prawa przez zaskarżony akt. Sąd zaznaczył, że składający skargę na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.w., musi wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonym aktem, a jego własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. O powodzeniu skargi przesądza wykazanie naruszenia przez organ samorządu konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, dla skuteczności wniesienia i merytorycznego rozpoznania skargi P. G.niezbędne było wykazanie obiektywnego związku pomiędzy postanowieniami tej uchwały, a naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, który miał oparcie w konkretnej normie prawa materialnego. W ocenie Sądu, skarżący nie wykazał istnienia wspomnianego wniosku. Podkreślił, że argumentacja skarżącego zmierzała przede wszystkim do wykazania, iż zaskarżona uchwała, a zwłaszcza regulamin stanowiący załącznik nr 2 do tej uchwały jest sprzeczna z przepisami Konstytucji RP oraz ustawy o NPR, a tym samym narusza obiektywny porządek prawny. Skarżący nie wskazał natomiast żadnego konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby dla niego, jako doktoranta, określone prawo (uprawnienie), które zostało naruszone przez zaskarżoną uchwałę. Zdaniem WSA, takim przepisem nie jest, powołana przez skarżącego, norma ogólna art. 70 ust. 4 Konstytucji RP, z której nie wynikają dla skarżącego żadne konkretne uprawnienia, w które zaingerowałaby w sposób negatywny zaskarżona uchwała. W ocenie Sądu pierwszej instancji, legitymacji skargowej P. G. nie można także wywodzić z faktu, że w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały był słuchaczem dziennych studiów doktoranckich na W. P. i A. U. W., gdyż art. 91 ust. 1 u.s.w. nie przyznaje legitymacji skargowej podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero potencjalnie zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie danego aktu. Sąd podkreślił, że zaskarżona uchwała ani nie ograniczyła ani nie pozbawiła skarżącego, jako doktoranta, żadnych uprawnień, które przysługiwałyby mu w dacie jej wejścia w życie oraz miały oparcie w przepisie prawa materialnego. P. G. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej jako "p.u.s.a.") oraz art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 1 i 4 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (dalej jako "u.s.w."), a także art. 50 § 1 p.p.s.a., jak też art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP - poprzez: a) błędną (zbyt wąską) wykładnię występującego w art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 1 i 4 u.s.w. oraz w art. 50 § 1 p.p.s.a. pojęcia naruszenia interesu prawnego (uprawnienia), nieuwzględniającą jednej z postaci tego naruszenia, tj. sytuacji, w której dochodzi do uniemożliwienia adresatowi uchwały realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego (w tym przypadku realizacji uprawnienia do zweryfikowania rozstrzygnięć dotyczących przyznawania stypendiów ze środków publicznych), a następnie b) wadliwe przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje w niniejszej sprawie legitymacja materialna czynna do zaskarżenia uchwały Zarządu Województwa Mazowieckiego z 21 kwietnia 2009 r, Nr [...] , czego skutkiem było c) zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonej uchwały pod względem zgodności z prawem oraz zamknięcie skarżącemu drogi sądowej dochodzenia jego uprawnienia do pełnego, rzetelnego i merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a w rezultacie d) niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi z powołaniem się na brak legitymacji materialnej czynnej skarżącego w sytuacji, gdy (I) skarżący taką legitymację posiada, zaś (II) zaskarżona uchwała Zarządu Województwa Mazowieckiego rażąco narusza prawo (w zakresie wskazanym w skardze oraz w dalszych pismach skarżącego); 2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 91 ust. 1 w związku z art, 90 ust. 1 i 4 u.s.w., a także w związku z art. 51 ust. 3, art. 45 ust 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 70 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 26 ust. 1 i 3 oraz art. 2 pkt 15 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (dalej jako "ustawa o NPR'"), jak również art. 199a w związku z art. 173a ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (dalej jako "Prawo o szkolnictwie wyższym") - poprzez: a) wadliwe przyjęcie, że w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały interes prawny lub uprawnienia skarżącego nie zostały naruszone, gdy tymczasem doszło już wówczas - za sprawą rozwiązań przyjętych w zaskarżonej uchwale (w załączniku nr 2) - do naruszenia konstytucyjnego prawa (podmiotowego) skarżącego do poddania rozstrzygnięć z zakresu administracji publicznej zapadających na podstawie (w trybie) tej uchwały jakiejkolwiek kontroli sądowej, co było równoznaczne z zamknięciem skarżącemu drogi sądowej dochodzenia przez niego - przysługujących skarżącemu jako adresatowi zaskarżonej uchwały -uprawnień z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania stypendium ze środków publicznych, b) wadliwe przyjęcie, że interes prawny (uprawnienie) skarżącego nie może obejmować prawa do rzetelnej procedury konkursowej, gdy tymczasem ukształtowanie tej procedury w sposób sprzeczny z treścią art. 45 ust. 1, art. 77ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP oraz art. 70 ust. 4 Konstytucji RP już w momencie wejścia w życie zaskarżonej uchwały naruszało prawo (uprawnienie) skarżącego do jakiejkolwiek weryfikacji, w szczególności na drodze sądowej, rozstrzygnięć z zakresu administracji publicznej wydawanych na podstawie tego aktu (czego najlepszym i namacalnym dowodem są losy odwołania wniesionego przez skarżącego od niekorzystnego dla niego rozstrzygnięcia odmawiającego przyznania stypendium, wydanego właśnie na podstawie zaskarżonej, uchwały, które zostało uznane przez SKO w W., co nieprawidłowo potwierdził WSA w sprawach o sygn. I SAB/Wa 195/09 oraz I SAB/Wa 204/09, za niedopuszczalne; jak zatem widać, skarżący od momentu wejścia w życie zaskarżonej uchwały ma interes prawny w kwestionowaniu przyjętego w tej uchwale trybu przyznawania stypendiów ze środków publicznych, co tylko potwierdziły późniejsze, rzeczywiste zdarzenia prawne) c) wadliwe przyjęcie, że powołane wyżej przepisy ustawy o NPR oraz Prawa o szkolnictwie wyższym nie tworzyły po stronie skarżącego uprawnienia do otrzymania "Mazowieckiego Stypendium Doktoranckiego" na uczciwych i rzetelnych zasadach, które to zasady powinny zostać określone właśnie w zaskarżonej uchwale od momentu jej wejścia w życie (zaadresowania wprost do skarżącego), d) wadliwe przyjęcie, że określenie w zaskarżonej uchwale systemu realizacji programu w sposób sprzeczny z treścią art. 45 ust. 1, art. 51 ust. 3, art. 70 ust. 4, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP nie naruszało interesu prawnego (uprawnień podmiotowych) skarżącego, jako adresata tej uchwały, od momentu jej wejścia w życie; 3) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 190 zdanie 1 p.p.s.a. - poprzez dokonanie ustaleń sprzecznych z wykładnią art. 91 ust. 1 w związku z art 90 ust. 1 i 4 u.s.w. przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w niniejszej sprawie 8 czerwca 2011 r., sygn. II GSK 616/10, w którego uzasadnieniu NSA ani nie zakwestionował legitymacji materialnej czynnej skarżącego (pomimo wyraźnego zarzutu kasacyjnego w tym zakresie sformułowanego w punkcie 1c) skargi kasacyjnej organu z 5 marca 2010 r.), ani nie ograniczył legitymacji skargowej w niniejszej sprawie tylko i wyłącznie do podmiotów legitymowanych formalnie (prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich, organizacji społecznej), co wadliwie i sprzecznie z wytycznymi NSA uczynił obecnie Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku; 4) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 i art. 9 p.p.s.a. oraz art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 1 i 4 u.s.w., a także w związku z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. -poprzez: wadliwe uznanie, iż legitymacja do zaskarżenia uchwały Zarządu Województwa Mazowieckiego z 21 kwietnia 2009 r. Nr [...]może przysługiwać tylko i wyłącznie prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich lub organizacji społecznej albo organowi nadzoru, b)wadliwe przyjęcie, że legitymacja do zaskarżenia uchwały może przysługiwać organizacji społecznej, gdy tymczasem skarga takiego podmiotu - w świetle przesłanek określonych w art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 9 p.p.s.a. oraz art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 1 i 4 u.s.w. - byłaby niedopuszczalna i jako taka podlegałaby odrzuceniu a limine c) dokonanie wykładni art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 1 i 4 u.s.w. w sposób wewnętrznie sprzeczny, bowiem zakładający, iż uchwała Zarządu Województwa Mazowieckiego z 21 kwietnia 2009 r. Nr 882/232/09 jest zaskarżalna w trybie ostatnio powołanych przepisów u.s.w., a zatem ex definitione może ona naruszać interes prawny lub uprawnienie jej adresata, przy jednoczesnym przyjęciu przez WSA, że taki adresat (legitymowany materialnie) nie istnieje, a w szczególności nie może nim być skarżący jako doktorant uprawniony do skorzystania z przewidzianych w zaskarżonej uchwale mechanizmów stypendialnych (pochodzących ze środków publicznych), d) brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (I) dlaczego legitymacja do zaskarżenia uchwały Zarządu Województwa Mazowieckiego z 21 kwietnia 2009 r. Nr [...] może przysługiwać tylko i wyłącznie prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich lub organizacji społecznej albo organowi nadzoru, jak również (II) dlaczego Sąd pierwszej instancji przyjął (notabene w wyniku wewnętrznie sprzecznej wykładni), iż nie może istnieć adresat zaskarżonej uchwały materialnie legitymowany do jej zaskarżenia (tj. jakie konkretnie motywy kierowały Sądem pierwszej instancji w zakresie przyjęcia takiego właśnie stanowiska w okolicznościach niniejszej sprawy), e) brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, kto ewentualnie -jeśli nie skarżący jako doktorant będący adresatem zaskarżonej uchwały 'zarządu Województwa Mazowieckiego z 21 kwietnia 2009 r. Nr [...] korzystający z przyjętych w niej rozwiązań prawnych - mógłby być materialnie legitymowany do zaskarżenia tej uchwały; 5) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1, art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. - poprzez: a) brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnego stanowiska Sądu pierwszej instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, tj. brak dokonania przez Sąd pierwszej instancji jakiejkolwiek własnej i konkretnej oceny w tym zakresie, b) brak rozważenia przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszystkich zarzutów skarżącego podniesionych w skardze z 17 lipca 2009 r. w pismach z 5 listopada 2009 r., 17 maja 2011 r., 28 września 2011 r. i 5 października 2011 r., c) posłużenie się przez Sąd pierwszej instancji tylko i wyłącznie rozważaniami natury ogólnej, bez ich odniesienia do konkretnych okoliczności niniejszego postępowania wynikających z akt sprawy, w tym w szczególności brak rozważenia kwestii naruszenia interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego na gruncie tej konkretnie sprawy - w kontekście wszystkich wskazywanych przez skarżącego przepisów kreujących jego prawa podmiotowe, tj. przede wszystkim art. 45 ust. 1, art. 51 ust. 3, art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji RP, a także art. 26 ust. 1 i 3 ustawy o NPR oraz art. 199a w związku z art. 173a Prawa o szkolnictwie wyższym, w efekcie czego zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji uchyla się w zasadzie spod kontroli kasacyjnej, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny, a także strony postępowania, nie mają możliwości zweryfikowania prawidłowości przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej Instancji przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia w efekcie czego zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji uchyla się w zasadzie spod kontroli kasacyjnej, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny, a także strony postępowania, nie mają możliwości zweryfikowania prawidłowości przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej Instancji przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia 6) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 171 oraz art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., a także art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 3 u.s.w. - poprzez (I) sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający jednoznaczne stwierdzenie, co w związku ze skargą P. G. z 17 lipca 2009 r. stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, a w efekcie (II) brak możliwości precyzyjnego wskazania granic przedmiotowych powagi rzeczy osadzonej zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie ma szczególnie ważne znaczenie z uwagi na brzmienie art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 3 u.s.w., jak również (III) ograniczenie się przez Sąd pierwszej instancji do zbadania tylko i wyłącznie legitymacji skarżącego; WSA bowiem - zważywszy na wytyczne zawarte w wyroku wydanym w niniejszej sprawie 8 czerwca 2011 r., sygn. II GSK 616/10 - winien był, czego jednak nie uczynił, wyjaśnić, w jakim dokładnie zakresie skarżący pozbawiony jest, zdaniem Sądu, legitymacji materialnej czynnej w niniejszej sprawie, jak też określić, czy Sąd swoje rozważania odnosi do całości zaskarżonej uchwały Zarządu Województwa Mazowieckiego z 21 kwietnia 2009 r. Nr[..] , czy też jedynie do jej § 2 oraz wydanego na podstawie tego przepisu załącznika nr 2 obejmującego Regulamin przyznawania stypendiów dla doktorantów 7) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art.133 § 1 w związku z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. - poprzez poczynienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustaleń sprzecznych z treścią materiału zgromadzonego w aktach sprawy, tj. a) wadliwe ustalenie na s. 17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, iż "argumentacja skarżącego zmierzała przede wszystkim do wykazania, że uchwała Zarządu Województwa Mazowieckiego (...) narusza obiektywny porządek prawny", co jest ustaleniem ewidentnie sprzecznym z treścią poprzednich pism skarżącego znajdujących się w aktach sprawy, w których jednoznacznie wskazywał on na naruszenie prawa podmiotowego (I) do poddania rozstrzygnięć wydawanych na podstawie zaskarżonej uchwały jakiejkolwiek weryfikacji, w tym przede wszystkim na drodze sądowej, jak również (II) do uzyskania danych dotyczących oceny merytorycznej swojego wniosku na tle innych wniosków rozpatrzonych pozytywnie, wadliwe ustalenie na s. 17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, iż "skarżący nie wskazał (...) żadnego konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby dla niego (...) określone prawo (uprawnienie), które zostało naruszone przez zaskarżoną uchwałę", co również jest ustaleniem ewidentnie sprzecznym z treścią poprzednich pism skarżącego, w których jednoznacznie wskazywał on na naruszenie swoich praw podmiotowych wynikających choćby z art. 51 ust. 3, art.45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji RP, nie wspominając o pozostałych przepisach rangi konstytucyjnej oraz ustawowej szczegółowo wymienionych i omówionych w poprzednich pismach skarżącego znajdujących się w aktach sprawy; 8) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 155 § 1 p.p.s.ar, a także w związku z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. - poprzez: wydanie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego wyroku na podstawie akt sprawy, z pominięciem rozpoznania znajdujących się w tych aktach wniosków skarżącego zawartych w jego skardze z 17 lipca 2009 r. o wydanie, na zasadzie art. 155 § 1p.p.s.a., postanowień sygnalizacyjnych w przedmiocie stwierdzonych uchybień dotyczących przestrzegania przez Zarząd Województwa Mazowieckiego zasad dyscypliny finansów publicznych oraz realizacji projektu własnego "Mazowieckie Stypendium Doktoranckie", b) całkowite pominiecie przez Sąd pierwszej instancji ,,w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku faktu zgłoszenia przez skarżącego wniosków procesowych wskazanych w punkcie poprzedzającym oraz brak merytorycznego ustosunkowania się przez Sąd pierwszej instancji do treści tych wniosków 9) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o NPR oraz art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP, a także w związku z pozostałymi przepisami szczegółowo wymienionymi i omówionymi w poprzednich pismach skarżącego - poprzez niezastosowanie wymienionej normy p.p.s.a. w związku ze wskazanymi przepisami w sytuacji, gdy prawidłowo skarga P. G. zasługiwała na jej uwzględnienie przez WSA polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały Zarządu Województwa Mazowieckiego z 21 kwietnia 2009 r. Nr[...], co najmniej w części obejmującej jej § 4 oraz ustalony na jego podstawie regulamin stanowiący załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę P. G. uznał, że nie jest on legitymowany do zaskarżenia uchwały Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 21 kwietnia 2009 r. Rozważając kwestię legitymacji skargowej Sąd pierwszej instancji uznał, że był do tego zobowiązany w związku ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 8 czerwca 2011 r., który zarzucił Sądowi poprzednio rozpoznającemu sprawę ze skargi P. G. między innymi, pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań na temat dopuszczalności skargi, w kontekście naruszenia praw skarżącego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji niewłaściwie odczytał i wykonał zalecenia zawarte w wyroku z 8 czerwca 2011 r. Należy podkreślić, że we wspomnianym wyroku nie zostały wyrażone wątpliwości co do legitymacji skargowej P. G. Naczelny Sąd Administracyjny wówczas rozpoznający sprawę nie sformułował też zaleceń, z których można by wywodzić potrzebę ponownego badania kwestii legitymacji skargowej. Wspominając o braku rozważań dotyczących naruszenia praw skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionował legitymacji skarżącego w ogóle, lecz nawiązywał do niedostatecznych ustaleń i rozważań Sądu dotyczących przedmiotu skargi i oceny legalności poszczególnych jednostek redakcyjnych regulaminu stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały. Z uzasadnienia wyroku z 8 czerwca 2011 r. wprost wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionował legitymacji skarżącego co najmniej w zakresie § 4 i załącznika nr 2 zaskarżonej uchwały. NSA podniósł bowiem, że "Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie wyjaśnił również, w jaki sposób prawa skarżącego naruszyły postanowienia inne niż § 4 uchwały z 21 kwietnia i załącznik nr 2 do tej uchwały oraz na czym polegała ich niezgodność z prawem." W związku z tym Sąd pierwszej instancji badając sprawę ponownie powinien skoncentrować się na tych problemach, które zostały podniesione przez NSA w wyroku z 8 czerwca 20011 r. Natomiast na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie było rolą Sądu ponowne badanie legitymacji skargowej P. G., gdyż ta została przesądzona w kontekście naruszenia interesu prawnego skarżącego przez § 4 uchwały i załącznik nr 2 do niej, co jest wystarczające do uznania, że skarżący był legitymowany do wniesienia skargi. Kwestią zupełnie inną, która nie została zbadana przez Sąd pierwszej instancji, jest natomiast zasadność skargi. W tym miejscu należy zauważyć, że konsekwencją przyjęcia, tak jak miało to miejsce w wyroku NSA z 8 czerwca 2011 r., że uchwała może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.w., jest uznanie istnienia grupy podmiotów, którym przysługuje legitymacja skargowa tzn. podmiotów, których interes prawny (uprawnienie) został tą uchwałą naruszony. Innymi słowy musi istnieć realna możliwość jej zaskarżenia. Niewątpliwie możliwość taką powinni mieć adresaci tej uchwały, a więc doktoranci, którzy w roku akademickim 2008/2009 kontynuowali naukę na studiach doktoranckich i ubiegali się o stypendium w ramach "Mazowieckiego Stypendium Doktoranckiego". Skarżący spełnia te warunki, gdyż w roku akademickim 2008/2009 był słuchaczem dziennych studiów doktoranckich na W P. i A. U. W., a zgłaszając wniosek o przyznanie stypendium poddał się procedurze określonej w uchwale z 21 kwietnia 2009 r., a dokładnie w załączniku nr 2 do tej uchwały. Sposób ukształtowania tej procedury, a w szczególności pozbawienie wnioskodawców ubiegających się o stypendium, w tym skarżącego, możliwości zapoznania się z aktami i wynikiem merytorycznej oceny wniosku (w tym poznania liczby uzyskanych punktów) oraz weryfikacji tej oceny w jakimkolwiek trybie należy traktować jako naruszenie interesu prawnego. Dodać trzeba, że uchwała wyłączając możliwość odwołania od oceny wniosku, w istocie pozostawiała poza wszelką kontrolą, w tym sądową, działania Komisji Stypendialnej, a w konsekwencji reguły przyznawania pomocy ze środków publicznych. Uwzględniając, że ocena wniosku przez Komisję Stypendialną była podstawą ustalania listy rankingowej a następnie zawierania umów stypendialnych, uznać trzeba, że odmowa wnioskodawcom prawa do odwołania nie pozostawała bez wpływu na sferę ich praw (w tym także skarżącego). Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że trafne są zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku legitymacji P. G. do zaskarżenia Uchwały Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 21 kwietnia 2009 r. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie miał na uwadze, że aktualna pozostaje ocena prawna przedstawiona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 czerwca 2011 r. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).